——主题、结构与范式

　　政策科学家希望接受的研究纲领和科学哲学是能最大程度地达到以下可能性，即由实践产生的政策建议与受政策问题影响的个人所想达到的目的完全对应。

　　——［美］丹尼尔?W.布罗姆利：《经济利益与经济制度》①

　　0.1 研究动机与研究意义

　　毫无疑问，人事档案制度成为了除户籍制度以外的又一个妨碍中国人合理流动的公共政策壁垒，中国改革和转轨实践的过程已经给出了充分答案。在人才强国的政策语境中，人力资源的合理配置与人事体制的改革已经成为了刻不容缓的政治议题。

　　0.1.1 问题缘起

　　引人瞩目的“汤国基档案事件”在一段时间内成为新闻媒体报道的对象和公众议论的焦点②。汤国基，男，1964年生，湖南宁乡人，汉族，未婚，自由作家。1980年入益阳师范专科学校中文科就读，1983年专科毕业。1983年8月被分配回原籍宁乡县东湖塘乡办初级中学任炊事员，但一直未安排上岗。1984至1985年欲调南京军区陆军学校、南京华东电子管厂、浙江司法警察学校，经用人单位政审均未调动成功。1986年、1987年报考中国政法大学硕士研究生遭拒考。1988年10月13日被有关单位以精神病为由关进湖南省精神病医院，同年12月23日经精神病医院鉴定“无精神病”而释放。1991年流落海南，一年后受聘海南大学亚太经济研究所《中国乡镇》编辑部。其后，因种种原因在宁乡收容所关押两次，共六个月。1994年10月离开宁乡，先后在韶山、湘潭、长沙从事创作，以稿费为生。至2002年12月，在大陆、香港、台湾、澳门、新加坡、美国等地中文报刊发表小说、散文、诗歌、随笔、杂文、报告文学和新闻纪实等共300余万字。2001年，与《现代女性》、《女性天地》两家杂志社共同成为被告，引发了一场在全国闹得沸沸扬扬的名誉侵权案。2002年5月20日，长沙市开福区法院在审理后判决无过错（2003年6月17日，汤国基对前奥运冠军刘璇母亲谢蔚平及两家杂志社反诉）①。2002年12月3日下午，汤国基接到挂靠单位东湖塘初级中学的电话，要求其赶快回宁乡办理精神残疾手续以应付再就业检查。此时，他“第一次听到有人以组织的名义对我说我是一个精神病人”。2003年6月，一位“正直人士”向他住所的信箱里投进了三份复印件：毕业鉴定、处分决定和精神病医学鉴定书的手抄件。2003年6月26日，湖南城市学院（由原益阳师范专科学校与原湖南城建专科学校组建）承认处分决定和毕业鉴定的复印件“与原件完全一致”。汤国基认为，他找到了20年来处处碰壁、生活极不稳定的原因，那就是“考虑到该生长期患有头昏失眠等疾病，有时精神有反常现象”②和“个性强、多疑善忌……有严重的神经官能症、不宜于担任教学工作”③的档案评语。2003年7月14日，汤国基向益阳市赫山区人民法院提起民事诉讼，要求湖南城市学院和宁乡县教育局共同赔偿精神抚慰金及经济损失共计人民币2100万元。至2004年底，“汤国基档案事件”经过长沙市芙蓉区法院、长沙市中级人民法院的多次审理，以当事人实际上的败诉而告一段落。

　　作为“汤国基档案事件”的他者，本来不愿过多介入这种可能“炒作”的个人事件。但事件的发展和媒介的参与，催促着良知与责任介入由此事件而扩大化的所谓的“公共生活”。以自己简单化的思维判定：作为公共政策的传统人事档案制度正在走向失效，原有固化的公共政策认知正在走向迷失！经过调查发现，人事档案在许多人心目中呈现一幅“说起来重要，排起来次要，用起来需要，忙起来忘掉（不要）”的尴尬图景。事实上，撇开“汤国基事件”不说，我们可以发现传统人事档案制度执行中所出现的各种各样不规范的现象，诸如“弃档死档”、“人档脱节”、“人质档案”、“档案克隆”、“虚假档案”等。有记者对人事部全国人才流动中心、北京市人才服务中心、中国上海人才市场、中国北方人才市场、中国南方人才市场以及贵州、四川等省人才交流服务中心的不完全统计，全国至少有60万“弃档族”。仅成都市人才中心代管的档案中，就有五分之一的档案成为没人要的“死档”，存放时间最长的已达15年，四川省有关部门估计，全省的人才“死档”已超过20多万份。④又据新华社南昌消息，南昌市人才服务中心所代理的15000份个人档案中，有7000份被遗弃，其中存放时间最长的已达10年，至今无人问津。清理“死档”已经成为存放档案的单位和中介机构非常头痛的事情。⑤所有这些对“弃档”现象初步的数字化统计已经说明，传统人事档案的功能正在大大减弱和退化。

　　而“汤国基事件”则从另一个视角揭示了传统人事档案制度原有的真实“人生记录”功能的部分丧失，我们所看到的是包括汤国基在内的一些人由于人事档案过分政治化以及被某些人利用所遭受的“人生折腾”。汤国基对记者和笔者说：“孙志刚的死，促成了对旧的收容遣送制度的废止，我希望我20年的遭遇，也能促使党和政府痛下决心，果断地废除档案填写由一两个人暗箱操作，自己的档案自己不能看的制度”，“我的过去已经无法挽回了，但以我的过去可以警示现在和未来，希望不要出现一个又一个的‘汤国基’”。其实，作为公民的汤国基，他所诉求的只不过是自己档案涉及他人公正评价的名誉权和知情权，当然言词之间还包含着对制造“汤国基精神病说”者的攻击与愤恨。他所受到的遭遇和伤害反映的是一个敢于破坏一定场域“潜规则”的“桀骜不驯”者所受惩罚与付出青春代价的生动个案。或许，我们今天看到的汤国基是一个有相当社会或市场知名度的汤国基，是一个逆境当中成长而能排斥生活艰难并对社会有所作为的汤国基①，但也许还有许许多多我们并不知道的被社会“屏蔽”了的与汤同样的遭遇者。

　　与汤国基的遭遇相类似的还有周先生、王桂凡……据《南方周末》2002年11月21日报道，中央电视台《今日说法》节目也曾经介绍过这样一个案例：家住北京市丰台区的周先生，5次求职接连受挫，因为是原单位在他的档案中放了一张莫须有的鉴定：“此人曾利用职权骗取养老金”。当周得知此事后，便以“侵犯名誉权”为由将原单位告上了法庭。又据《中国青年报》2003年7月21日报道了“17年前我的高考志愿被篡改了”的又一个案例：如今双腿已经残疾的河南三门峡义马市人王桂凡，17年前参加高考填报的志愿为河南银行学校，可录取的结果是煤炭学校，由此他的命运发生了改变。一日他偶然发现原来档案中的高考志愿17年前被人篡改了，于是便开始了两年的法律申诉之路。他说：“我当年的高考志愿被人篡改，我的人生也由此遭遇改写。两年来，我奔走呼号，如今穷困潦倒，却进退两难。这种高招舞弊太坑人！”②这些可怕的“档案遭遇”给我们展示的是：个人之于人事档案的功能依赖，人事档案之于个人的命运沉浮。

　　0.1.2 研究意义

　　基于公共政策问题的触发和公共政策理论的吁求，基于公共事务治理的需要和社会科学知识的发展，立足于中国经验与案例，选取传统人事档案制度作为分析元素，从而从具体的公共政策变迁案例中理解和研究公共政策。因此，本研究欲寻求下列意义：

　　第一，探究公共政策变迁的自变量与因变量，进一步理解公共政策运动的历时性规律。公共政策运动是一个从出生、生长、成熟、衰弱、死亡的过程，具有其自身的生命周期。一方面，我们从公共政策运动的轨迹（公共政策问题→公共政策制定→公共政策执行→公共政策评估→公共政策终结）可以发现公共政策系统本身存在着内生变量。公共政策问题没有找准可能导致公共政策后续工作的前功尽弃，因为“用正确的方法解决一个错误的或没有找准的问题”比“用错误的方法解决一个已经找准的问题”的成本更大；公共政策制定当中所固有的体制缺陷和公共决策本身所具有的复杂性有可能导致公共政策的流产或者因“先天不足”而无法执行；公共政策执行中的主客观因素妨碍着政策运行致使公共政策“后天失调”。另一方面，从公共政策的外部环境来看，公共政策系统的运行存在着外生变量。因为公共政策的运行离不开一定场域的自然环境和社会环境，它要考虑自然资源、地理位置、经济实力、政治结构、法律制度、人口素质、文化心理、社会风俗、道德习惯、科技水平、国际影响等等。因此，公共政策的变迁是必然的，它既有退化、消亡，也有生成、提高，是一个有起有伏的过程。同时，公共政策变迁是公共政策运动的历史反映，是量变走向质变的飞跃。

　　第二，丰富公共政策科学研究的理论，寻求公共政策研究的多学科方法。政策科学是一门科学性和应用性极强的科学，它是西方自然科学、社会科学、思维科学、技术科学共同发展的“科际整合”的理论产物，是理论研究和社会实践相结合的知识结晶。随着科学的发展和社会的进步，政策科学形成了自身的两大知识场域，即公共政策研究的“学术社区”（academic community）和公共政策分析的“实践社区”（practicing community）①，公共政策科学研究的内容和路径不断拓宽。同时，随着科学的进步和知识的生长，学科的交叉与融合步伐加快，公共政策的知识生态愈加良性化。经济学、社会学、政治学等学科成为公共政策学科的基础理论支撑，哲学、史学、数学等学科成为公共政策学科的重要方法来源。因此，公共政策的理论研究不能囿于传统的知识格局和学科逻辑，必须突破原有的学科边界。同时，公共政策的研究必须从实际出发，必须整合规范的与实证的研究，必须开展定性的与定量的研究，从而做到理论与实践的统一、历史与逻辑的统一、事实与价值的统一。

　　第三，强调理论研究必须服务于社会实践，求解公共政策的基本问题和现实困境。公共政策学是一门讲究“功利”、世俗化的学科，它不是去回避复杂的现实问题，而是去解读和回答转型社会的实际状况。这些我们可以从我国政策科学研究取向的特点反映出来：公共政策作为政府引导和控制社会的工具；政策科学作为制定好的政策和提高行政管理效率的手段；政策研究和分析以提出政策建议和政策解释为目的②。也就是说，公共政策学是一门提供智识、辅助决策、矫正社会的科学，它是一门实践性、应用性相当强的学科，而政策分析更是把公共政策科学理论纳入到了“实践社区”。公共政策在中国的研究还刚刚起步，公共政策本土化研究的深入需要中国的案例和经验，把人事档案制度作为公共政策的具体研究对象可以模式化地把握公共政策变迁的规律，可以更好地理解公共政策变迁过程中的影响因素。我们知道，人事档案制度的失范是与社会转型密切相关的，它在建国以来的20多年里作为国家公共管理的一项主要制度体现了官吏管理、国家安全、社会福利等方面的功能，但随着市场经济的确立，传统人事档案制度已经不适应时代进步的要求和社会发展的需要了。建立新型的、科学的人事档案制度已经迫在眉捷。由此，探讨人事档案制度在转型过程中的困境与出路，建立新型的、科学的人事档案制度已经刻不容缓。

　　第四，强调“以人为本的科学发展观”，落实并贯彻“人才强国”战略和全国人才工作会议精神。“以人为本的科学发展观”是新时期政府的执政理念。发展必须是全面的、协调的、可持续的，发展必须体现尊重人、解放人、依靠人、为了人和塑造人的思想。人的发展是一切发展的基础和核心，没有人或忽视人的发展只能是发展的“空中楼阁”。同时，“小康大业，人才为本”，人才问题是关系到党和国家事业发展的关键。党和国家历来重视人才工作，特别是改革开放以来，培养和造就了各个领域的大批优秀人才，为社会主义现代化建设事业发挥了重要作用。但是，人才的总量、结构和素质还不能适应经济社会发展的需要；市场配置人才的基础性作用发挥不够，人才流动的体制性障碍尚未消除，人尽其才的用人机制有待完善。在促进人才合理流动方面，全国人才工作会议提出，进一步消除人才流动中的城乡、区域、部门、行业、身份、所有制等限制，并特别强调了“发展人事代理业务，改革户籍、人事档案管理制度，放宽户籍准入政策，推广以引进人才为主导的工作居住证制度，探索建立社会化的人才档案公共管理服务系统”③。由此，作为公共政策的人事档案制度，面对新情况、新环境、新要求必须作出有效回应，希冀能够搭建一个更为良性的规则平台，恰当而又合理地处理个人、组织、国家之间的关系，更大限度地发挥人力资源的积极性、主动性和创造性，使我国人口资源的潜在优势转化为现实的人才优势，从而真正体现“人力资源是第一资源”的科学判断。

　　0.2 研究视角与研究主题

　　公共政策研究是一个多学科多视角的研究。只有从不同学科当中进行借用、移植，吸取多维养料，切入准确的、恰当的研究视角，才能科学有效地对具体问题深入开展研究。

　　0.2.1 研究视角

　　本研究立足于公共政策变迁的理论视角。提到政策变迁，很多人自然会想到制度变迁，认为政策变迁就是制度变迁，没有必要多此一举地提出政策变迁。其实，政策变迁与制度变迁有关，但是绝非等同。为此，厘清政策变迁与制度变迁的关系需要注意以下几个方面：

　　首先，要弄清楚政策与制度的关系。诺斯认为，“制度是一个社会的游戏规则，或者更正式地，是定义人们人类交往的人为的约束。”①柯武刚、史漫飞在其合著的《制度经济学：社会秩序与公共政策》中指出：“制度是由人制定的规则，它们抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得较可预见。”②制度是设计用来约束人类行为的规则，是“非正式约束”（风俗、文化、道德、禁忌等）和“正式约束”（政策、法律、产权等）的总和。由此可见，政策包含于制度之中，是制度的一种主要形式。因为，政策“是政府决定作或不作的事情”③或“是政府所采取的对公私行动的指引”④，是政府等特定组织制定的战略纲领或行动计划，也是制度主体主导下产生的“正式约束”。其实，作为社会公共管理的媒介，政策与制度都是调节人类社会关系、规范人类社会行为的手段和工具。在中国日常的话语体系中，政策和制度在一些场合里经常混义使用。比如，习惯所言的作息制度实际上就是关于作息时间安排的具体政策，习惯所讲的人事制度多是指人事管理的政策，而本书所讨论的人事档案制度本身就是一种政策——关于人事档案的生产、保存、流通及其管理等各方面的规则体系。

　　其次，要弄清楚政策变迁和制度变迁的关系。变迁一词指的是某物的创立、变更以及随时间的变化而打破的方式。政策变迁是新政策安排代替、转换和交易旧政策安排的过程；制度变迁是新制度安排代替、转换和交易旧制度安排的过程。因此，政策变迁和制度变迁都是人类社会演化的历史，是人类秩序与行为规范建构的发展过程，是人们对现实社会形态的主观认知及其对环境不确定性的规范化处理。然而，政策变迁是制度变迁的一种主要而又基本的形式。众所周知，社会变迁基本上表现为制度变迁，因为人类社会有史以来都是通过自发秩序和人为规则不断演进的。从宏观上来讲，制度变迁既包括正式制度的变迁，也包括非正式制度的变迁。非正式制度变迁表现和反映的是习俗、观念、价值、文化、道德等方面的变迁，正式制度变迁所表征和反映的则是法律、政策、合同、产权等方面的变迁。而在一般的制度语境中，制度变迁基本上指的是正式制度的演化。在社会进步和时代变革当中，正式制度变迁主要以政策变迁为甚，因为在一个国家和地区的公共管理是以政策和法律为工具的，而政策与法律在一定条件下又是统一的，即有立法必要的、成熟的、稳定的政策都会转变成法律，于是在法律政策学派那里，法律都属于广义的政策范畴。因此，从一定意义上说，制度变迁主要而又基本表现为政策变迁。同时，政策变迁基本上以政策文本为载体和方式来展现制度变迁乃至社会变迁，因此政策变迁也可称之为一种“文本式制度变迁”。

　　最后，要弄清楚政策变迁研究和制度变迁研究的关系。在经济学王国里，制度经济学无疑是一支显达的学科诸侯。随着制度经济学的发展壮大，经济学才得以“帝国主义”的名号而“号令天下”——渗透于各门学科之中并成为一种重要的学科分析方法。从凡勃伦、康芒斯到科斯、诺斯，制度经济学的研究日臻成熟和完善。制度经济学理论的研究，诸如交易成本理论、理性选择理论、委托代理理论、制度变迁理论等，为许多学科的发展提供了新的研究视角和研究方法，也使许多学科不断地突破现有的知识边界和学科格局，从而极大地夯实了各门学科的知识厚度和丰富了各门学科特别是传统学科的理论研究。作为一种涵盖面和应用度非常高的理论，制度变迁理论为政策变迁研究提供了强大的理论支撑，其动力函数、演化模型等为政策变迁研究提供了坚实的理论基础。但是，对政策变迁的理论研究并非完全去“复制”制度变迁理论，它有它自己的理论逻辑和学科话语体系，其理论内涵也并非制度变迁理论所能完全明晰和周延。

　　我们知道，政策变迁描述的是公共政策的历史发展与演变历程，反映的是新政策取代、转换和交易旧政策的过程。因此，政策变迁的基础理论研究对于转型期的中国具有重大的理论意义和现实意义，其应有的学术价值和应用价值应该得到进一步的重视和提升。笔者认为，政策变迁研究有三种具体的研究进路：一是从政策周期研究入手，探讨政策运行的周期循环，分析具体政策过程环节及其运动规律；二是从政策演化研究入手，以某项具体政策为例，分析其时代兴衰、历史变更与发展趋势；三是从跨文化研究入手，讨论政策引用与政策移植，分析某项“外来”政策本土化的嫁接与转化历程。本书主要采纳第二种研究进路，借鉴制度变迁理论，着重厘清一项具体政策在一个国家发展过程中所展现的历史轨迹及其创新取向。

　　0.2.2 研究主题

　　本书的研究主题和内容是中国人事档案制度。关于人事档案，从国际上来看，基本上指的是国家机构、社会组织在认识活动中形成的、记述和反映人员经历、德才水平和工作表现的以个人为单位集中保存的文字、表格及其他各种形式的原始记录。各国人事档案的内容基本上包括有关员工个人履历情况的记录以及员工在录用、考核、晋升、培训、工资福利、退休等方面的记录。对于人事档案的管理，国际上基本遵循契约化、法制化、类别化、网络化、社会化等原则。人事档案一般是各个国家公共人事管理的微观化反映，是个人作为公民的历史与现实的浓缩性记录。作为人事管理制度的副产品—-人事档案制度，在已有的信息范围内西方没有专门的研究成果，因为人事档案本身及其制度远没有中国复杂。人事档案制度表征为或具体细化为人事管理的各方面制度，这些我们可以从J·谢夫利兹的《政府人事管理》（中共中央党校出版社，1997）、M·朱修斯的《人事管理学》（劳动人事出版社，1987）、张金鉴的《各国人事制度概要》（台北三民书局，1981）、李道揆的《美国政府机构与人事制度》（人民出版社，1985）、胡果文等的《中外人事制度比较》（上海社会科学院出版社，1989）、刘俊生的《公共人事管理比较分析》（人民出版社，2001）等著作中看到这一点。国内对于人事档案的研究，主要立足于人事档案管理，这方面的著作有王法雄的《人事档案管理概论》（湖北人民出版社，1984）、邓绍兴的《人事档案学》（中国青年出版社，1990）、邓绍兴和陈智为主编的《档案管理学》（中国人民大学出版社，2002年第2版）等。对于人事档案制度及其改革的专门研究目前还很少见，近一两年来的研究主要集中于当前人事档案管理过程中不规范的现象而开展的，但这方面的内容也不多，少量的焦点报道和学术论文散见于《档案学通讯》、《档案学研究》、《中国档案》、《中国人才》、《人事管理》等刊物上。

　　我们知道，人事档案作为一种公共管理工具，充分体现了国家安全与官吏管理的有效性，它的存在为庞杂的公共事务管理和复杂的人事任免更替找到了依据，对中国几十年来经济社会发展和国家的安全稳定起到了不可言喻的作用，也适合计划经济形态下干部人事管理体制的特点，因此，传统人事档案制度作为公共人事管理的伴生物与组合物对公共管理所发挥的作用是无可否认和无法取代的。同时，我们也必须看到，传统人事档案制度功能的过度放大对个人和社会所带来的、不可预测的强制性后果，特别是随着改革开放的深入与市场经济的发展、公共领域的扩大与市民社会的成形，原有人事档案政策已经无法适应变革的转型时代，它的弊端与缺陷已经显露无遗。公共人事管理上的“双轨制”人为地割裂“单位人”与“社会人”的联系（而今天“单位人”已经逐渐演变成为了“社会人”），公共政策的时滞与公共管理社会化之间的张力，“字面上的政策”与“行动中的政策”之间的冲突，都暴露于转型社会当中，公共政策的回应性与公共管理的适应性已经提上了政界和学界共同探讨的议事日程。我们可以看到：强制性的收容遣送制度已经走向终结，临时性而有人性化的救助管理制度走向前台；户籍藩篱、强制性婚检、强制性拆迁等政策在慢慢走向消融；婚姻登记中的单位证明取消了，报考研究生的单位证明取消了，不少城市的暂住证也在逐步取消……独立人格和自由意志已经成为大多数人的普遍要求，社会个体对单位的人身依附已经大不如前，政府正在由“无限政府”走向“有限政府”，公共政策的人性化和公共管理的社会化正在积极推行。由此，具有政治身份等级、社会身份等级与资源分配等级特点的带有强烈“符号化政治”色彩的传统人事档案制度的变革也就势所必然了。

　　人事档案制度研究是一个全新的研究领域和研究课题。由于没有现成的、充足的资料可资参考和借鉴，加上现行法律和制度在此方面的“严禁性”规定，陡使本文的研究难度系数加大。但是，作为一个研究者，关怀重大现实问题的激情和知识分子的责任催促着这个涉及众多公民行为的政策研究的开展，或许它显得幼稚和不经世，但它毕竟是在公共事业单位体制改革和人事体制改革的宏大背景下“生产”的。本书主题的构思和撰写，试图反映中国几十年来公共政策文本和公共事务管理的一致与矛盾，反映个人、组织与国家对于制度的依存和博弈。因此，建立在典型案例分析和部分研究资料积累的基础上，对人事档案及其制度的历史与现实考察是必须的。

　　需要说明的是，人事档案制度是一项涉及众多公民生存和发展的公共政策，是关于人事档案生产、保存、借阅、转递及其管理的基本规则体系。本书无意从微观层面上对人事档案管理作具体的技术性探讨，而主要侧重于宏观层面上的政策性或制度性探讨，即对人事档案制度的形成、结构、功能、流通及其环境适应性等方面作系列考察。本书也无意于对人事档案的三大类即干部档案、工人档案、学生档案作分门别类式的具体研究，而主要立足于对计划经济体制下所形成的干部档案进行变迁性探讨。

　　0.3 研究方法与结构安排

　　一个研究项目的研究必须要求有合理的、恰当的研究方法作为支撑，否则便是无源之水、无本之木。研究方法的选择是科学研究的关键。本研究采取的具体研究方法有制度分析方法、案例分析方法、话语分析方法、比较分析方法、模型分析方法等。在一定的研究方法和基本理论的支撑下，本研究的基本思路和逻辑结构也就逐步明朗化。

　　0.3.1 研究方法

　　制度分析方法是许多社会科学研究重点借鉴的研究方法。它主要源于西方经济学家如科斯、诺斯等人所创立的新制度经济学，尤其是科斯于1991年获得了诺贝尔经济学奖以后，新制度经济学理论在中国受到了更为广泛的关注。它的革命性的理论含义，对现实问题的解释力，充满想象的独特思路，甚至它的表达方法所包含的理论趣味，引起了包括经济学家在内的越来越多的中国学者的高度重视。新制度经济学认为，公共政策或制度的产生源于交易成本的降低，它能够协调组织行为，并走向公正、秩序和安全。同时，制度经济学家也普遍关注公共政策与制度之间的互动关系。由于公共政策也是一种制度形式，因此在很大程度上政策分析就是制度分析。当然，制度分析方法也有其具体内容，比如针对具体政策可以从其本质属性、结构功能、交易成本、运行方式、约束机制等方面做一系列的制度考察。本书对中国人事档案制度所作的政策分析实际上就是制度分析方法的具体运用。

　　案例分析方法是针对公共政策现实所存在的既成案例事实作为研究的对象，通过对选择的案例进行微观解剖，从而由点及面、由浅入深推及其他。一般来说，案例分析主要开展的工作就是对所收集的案例材料加以整理，并对其进行相关研究和分析。基于存在的公共政策现实，我们通过资料的文本形式把它反映出来，从而对事实的性质、特征、背景、原因、内容、形式、影响等方面因素进行具体的研究和分析。案例的选择必须强调典型性、针对性。案例分析方法最关键和最困难之处就在于把公共政策的“事实形态”上升到“观念形态”①，也就是说，这种分析方法是一个从具体到抽象、从现象到本质、从演绎到归纳的过程。因此，研究者的判断能力、思维能力显得特别重要。本书从权威的公共媒体遴选了大量的个案作为论据对所述观点加以分析和评判，同时也通过访谈调查、跟踪调查的方式获取案例素材以增强论据的真实性和文章论说的分量。

　　话语分析方法是目前西方学术界流行的一种研究方法。“话语（discourse）作为一个宏观概念的分析已经广泛地应用于社会理论之中，它反映着语言如何‘形塑’（shape）社会的过程”②。福柯（Michel Foucault）认为，权力关系存在于日常的话语风格上。通过对日常话语的分析，我们可以发现存在于知识和传统之中的不平等关系。政治的语义分析，可能发现政治变动的轨迹或趋向。③在本书中，通过对过去“档案评语”和访谈调查作简要话语分析，我们可以发现话语中所包含的时代特征以及政策变迁的历史痕迹。由此可见，话语分析具有鲜明的政治与社会意义。

　　比较分析方法就是对古今中外不同时代、不同时期的公共政策进行多角度、多侧面分析的方法。所谓多角度、多侧面，就是说我们所使用的比较方式是多元化的，比如横向比较、纵向比较，空间比较、时间比较，中西比较、今古比较，宏观比较、微观比较等。公共政策比较分析方法主要借助时间上（历史的）和空间上（地理的）因素进行异同研究，全面认识和了解公共政策的政治、经济、文化等社会环境条件及公共政策的时空边界，从而探索公共政策的本质和规律，预测公共政策的社会效果。而在本研究中，主要从单位制与后单位制时代人事档案制度的变迁等方面进行宏观政策环境比较，目的在于探求政策时滞所引发的政策困境及其创新需求。

　　模型分析方法也是公共政策研究中一种必不可少的方法。这种方法要求针对若干案例所展现的历史特点，依据政策与制度形成的路径，对研究内容建构简化分析模型，并从事实的结构与环境中解构各种博弈关系。模型分析方法以符号、数据、图表分析为载体能使有关知识和信息条理化、专门化、定量化、模式化，这种方法在公共政策的研究与分析中占有举足轻重的地位。本书研究建构了20余个图表模型，目的在于对所论述的知识和信息进行直观化和简化处理，从而更加强化知识的论说与记忆。

　　0.3.2 结构安排

　　本书以公共政策变迁的理论为研究依据，以公共政策变迁的过程研究为平台，沿着政策均衡－政策失效―政策创新的研究路径进行结构处理和具体行文。第1章主要是基础理论的铺垫；第2章侧重论述政策均衡；第3章探讨政策失效；第4章从人与档案的关系视角再次探讨政策失效；第5章进行政策创新研究；结语部分则从理论上对政策创新与政策变迁作归纳式总结。主体内容简要概述如下：

　　第1章主要探讨公共政策变迁的理论，力图寻求论文整体论述的理论基石和知识支撑。文章先从制度变迁入手引出政策变迁的概念和内涵，并得出了“政策时滞”、“政策博弈”、“政策演进”三个理论纲要和九个理论命题，同时也具体阐述了政策变迁的失效、创新、均衡三个基本过程及其理论，从而达到理解政策变迁的本质和规律之目的。

　　第2章主要讨论政策均衡状况下政策存在的状态与意义，从而展现“政策在场”与“制度秩序”的关系。作为官僚制度、单位制度、身份制度的依附性链条，人事档案制度产生于以政治出身为依据的政治身份等级体系、以城乡户籍和所有制为依据的社会身份等级体系、以平均主义为依据的单位系统内资源分配等级体系，在计划经济体制形态下对于当时国家安全、人事管理、信用凭据等方面起着相当重要的作用。作为一种人事技术、组织规约和身份记忆，人事档案制度在推行过程中国家层面的政策动员与社会层面的政策认同共同构造了“档案中国”的信任政治格局。

　　第3章主要讨论了市场经济语境中由于政策的固化所导致的管理困境问题，目的在于揭示和反映刚性的政策与极具“流动性”的时代之间的矛盾。由于中国传统人事档案制度是“官本位”意识和计划经济体制强力作用下的特有产物，随着政策语境的转换，其政策失效和管理困境无法避免。于是，计划经济时代的政策文本与市场经济时代的政策环境在同一时空条件下相生相存、相互振荡，从而形成了政策变迁中的政策生存尴尬。同时，个人与组织之间的非合作博弈既造成了人事档案的“代理危机”，也诠释着人事档案制度的“信任赤字”。

　　第4章主要探讨政策与个人的关系，阐释创设以人为本的政策机制是实现个人自由全面发展的现实选择。好的公共政策是立足于以人为本的政策，是寻求个人发展与社会进步的政策。从具体的案例事实中说明，人事档案的功能并非提供随意性的“组织意见”和作出主观化的“思想考核”，而是充当公民个人信用信息的真实记录。作为一项政策工具，人事档案制度应该是人性化和规范化并举的管理媒介，是促进政治文明、社会和谐、个人发展的信任替代物。

　　第5章主要探讨政策创新的理论依据和路径依赖，目的在于搭建国家、组织与个人关系的新型制度化平台。本章以制度成本理论、公共服务理论、社会信任理论、公民社会理论为依据，阐明人事档案制度从身份走向契约、从特殊信任走向普遍信任的必然性，并明确新型的、科学的人事档案制度路向应该是契约化、法制化、电子化和社会化，从而以利于实现从“档案中国”转变为“信用中国”的现实目标。

　　结语部分主要探讨社会转型与政策转轨的关系，从而寻求一种具体的制度化政治的生存规律和演进路径。研究指出，不同的社会型态具有不同的公共政策范式，转轨阶段的政策运行一般呈现出明显的“双轨制”特征，于是政策困顿的产生不可避免。强调要走出政策困顿和混沌管理状态，只有审时度势选择颇具回应性的政策创新路径，才能开展具有适应性的社会公共管理。

　　（陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社，2007年5月，35元。）

　　①丹尼尔?W.布罗姆利：《经济利益与经济制度》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社1996年版，第278页。
　　② 2003年7月至2004年12月，湖南卫视、湖南经视、湖南电视公共频道、长沙电视新闻频道、长沙电视政法频道、河南卫视、《中国青年报》、《法制日报》、《南方日报》、《大河报》、《东方早报》、《东方新报》、《东方家庭报》、《三湘都市报》、《深圳商报》、《法制文萃报》、《法律与生活》、人民网、新华网、光明网、南方网、红网、新浪网、搜狐网等媒体纷纷报道和评论（参见附录8）。作者于2003年8月7日应长沙新闻频道“真相调查”栏目就该事件进行过评论，后被湖南公共频道、长沙政法频道等多家电视媒体转播。2003年11月3日接受上海《东方早报》记者的电话采访。2003年11月6日在郑州接受《大河报》、《东方家庭报》等记者的现场采访，同日参加河南卫视“沟通无限”栏目的“神秘的个人档案”节目录制。2003年11月20日《文摘报》转载了《大河报》部分内容。2004年2月26日《南方周末》发表了拙文《传统人事档案制度走向终结》。
　　① 可参见《人民日报》2001年12月27日、《湖南日报》2003年6月18日、《金陵晚报》2003年6月19日等相关媒体的报道。
　　②益阳师范专科学校1983年7月16日的《关于汤国基同学所犯错误的处分决定》复印件，参见汤国基：《一个公民关于档案问题致中共中央国务院的申诉书》及其证据材料3（附有湖南城市学院2003年6月26日“此件与原件完全一致”的公章说明，但汤与其同学1983年7月15日毕业离校，多数同学并不知道此事，有相关证据证明）。
　　③ “非正常渠道”所得到的益阳师范专科学校毕业鉴定中的署有班主任签名的“班组鉴定”（1983年7月14日），同页有中文科“同意班组意见”的盖章签字的“系科意见”（1983年7月18日）及学校“同意班组意见”盖章签字的“学校意见”（1983年7月19日）。参见汤国基：《一个公民关于档案问题致中共中央国务院的申诉书》及其证据材料4（附有湖南城市学院2003年6月26日“此件与原件完全一致”的公章说明）。
　　④ 傅华：《聚焦人事档案》，《中国档案》2003年第4期。
　　⑤ http://xinhua.net20031112，又及http://new.163.com/editor/031112/031112-840702.html
　　① 汤国基告诉笔者，自1994年以来他以写稿谋生，这些年来他购置了百余平米的商品房（自己的积蓄与少额贷款共计40余万元），虽然在他的一些微型小说中充满着令人陶醉的“爱情故事”，但他至今孤身一人（他认为“神经病说”使其爱情生活始终“谈而无果”，他一度心灰意冷甚至想选择自杀了断终生，“档案评语及其流传对他个人婚姻毫无影响”的说法是不令人信服的）。汤国基的个人成就和人际交往有力地回击和驳斥了外人对他是否有神经病的疑虑，同时他也批驳了外界某些媒体有关此事的“炒作说”，认为自己绝无拿自己已有的坎坷历史和个人的信用前程开玩笑——因为它关涉到许多与他一样社会个体的命运以及所暴露的传统人事档案制度的缺陷。
　　②整理自《中国青年报》2003年7月21日记者韩俊杰采写的“17年前我的高考志愿被篡改了”。
　　①详见严强：《公共政策知识场域论略》，《求索》2002年第6期。
　　②参见徐湘林：《面向21世纪的中国政策科学》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2002年第4期。
　　③ 《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》（2003年12月26日），新华网2003－12－31。
　　① Douglas North, Institutions,Institutional Change and Economic Performance,Cambridge:Cambridge University Press,1990.p.3.
　　② 柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，商务印书馆2000年版，第23页。
　　③ T.D.Dye,Understanding Public Policy,Englewood Cliffs,N.J.:Prentice-Hall,Inc.1987,p.3。
　　④ 伍启元：《公共政策》，香港商务印书馆1989年版，第4页。
　　① 陈潭等：《公共政策案例分析：基于理论的与实证的视角》，湖南师范大学出版社2003年版，第38页。
　　② Henrik Larsen ,Foreign Policy and Discourse Analysis:France,Britain and Europe,T.J.Press International Ltd,Padstow,Cornwall,1997,p.14.
　　③ 宋林飞：《西方社会学理论》，南京大学出版社1999年版，第478页。