改革开放以来，新疆自己与自己比，经济社会取得了快速发展，有目共睹。但是，由于受历史原因和自然条件影响，目前的新疆发展和稳定仍然面对许多特殊困难和严峻挑战。具体表现在：总体经济社会发展比较落后，区域和城乡不平衡矛盾突出，尤其是南疆地区发展长期滞后，建设兵团长期存在着产业结构单一、公共保障能力不足、历史包袱沉重等问题。主要困难难在基层、难在南疆、难在国家扶贫县、边境县和团场。据最新统计数据显示，去年新疆城镇居民人均可支配收入、农民人均纯收入只有全国水平的70%多。

 

　　最近，中央做出了新时期新疆工作总体部署，决定在继续加大中央对新疆支持力度的同时，选择19省市作为新一轮支援新疆工作的对口单位，拿出各自财政收入的一部分比例，对口支援新疆12个地州、82个县市和建设兵团的12个师，重点解决就业、教育、住房等基本民生问题，力争经过５年努力，在重点任务上取得明显成效；经过10年努力，确保新疆实现全面建设小康社会目标。

 

　　19省市对口支援新疆，在狠抓一批重大项目的同时，要把老百姓参与和受益作为出发点与落脚点。

 

 

　　19省市对口支援新疆，是我国经济发展的题中之义，施援者不能有恩赐的想法，新疆作为被援者也不能有被恩赐的想法。

 

　　包括新疆在内的西部地区接受东中部发达地区的对口援助，这是我国改革开放进入新阶段后发达地区支援后进地区的客观规律与战略大局所决定的。改革开放之前，在极左路线和计划经济体制下，全国各地和各族人民都处于贫穷落后的状态，支援边疆地区西部地区更多的只是道义上的口号。粉碎了祸国殃民的“四人帮”，批判并抛弃了“两个凡是”，特别是在“让一部分人、一部分地区先富裕起来”的战略方针指导下，东部地区依靠中央给予的优惠政策而率先通过发展经济富裕了起来，理应帮助西部特别是边疆地区也通过发展经济实现富裕。这就是邓小平提出的解决地区发展不平衡战略构想即“两个大局”的思想。实施这一思想，是对我国经济发展布局进行的重大战略调整，同时也是党中央在新世纪对西部地区人民的一个重大政治承诺，更是符合区域经济发展的规律。

 

　　自1999年实施西部大开发战略以来，中央主要向西部倾斜了大量的资金，实施了一批重大项目，给予了不少优惠政策。其中，新疆经济、社会实现了高速发展，自2003年至2008年，生产总值连续6年保持两位数增长，已经形成了新疆石油天然气生产基地、新疆钾肥生产基地、新疆糖料、新疆瓜果、新疆优质棉等特色产业。但是也有美中不足的地方，主要的有两点：一是西部大开发尚没有实现全面系统的开发，更多的是开发西部的自然资源；二是即使是自然资源开发，也较多地采用国有垄断企业垄断开发模式，而在开发西部内部的活力上下功夫不够，或者说西部“造血功能”提升不够，劳动者素质提升不多，就业岗位和就业机会没有预期多的增加，城乡居民收入水平没有得到更快地增长，民生问题积累甚多。这在新疆维吾尔自治区也是存在的。因此，中央决定新时期新疆工作总体部署中，要求重点解决就业、教育、住房等基本民生问题，也就抓住了主要矛盾。

 

　　19省市对口支援新疆，帮助新疆较快地发展经济、改善民生，这也是新疆所处的特殊地理区位所决定的。人们看到，新疆境内民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力等“三股势力”，打着民族、宗教的幌子，煽动民族仇视，制造宗教狂热，鼓吹对“异教徒”进行“圣战”，大搞暴力恐怖活动，残杀无辜，挑起暴乱骚乱，妄图把新疆从中国版图中分裂出来，建立所谓的“东突厥斯坦伊斯兰国”。这当然是绝对不能允许的，理所当然地受到严厉打击。因此，反对分裂是全国人民的共同责任。当然，我们也应看到，在新疆这一极其复杂地区，如果经济发展长期落后于中国其他省区，逐渐形成民族与经济等各方面矛盾复杂交织的局面不能尽快改变，维护稳定和国家统一也是不可能的。因此，在狠抓社会稳定的同时，大力发展经济，大力改善民生，这是维护新疆和谐稳定的基础，是新疆一切工作顺利进行的根本，也是全国人民的共同责任，特别是东部发达地区的重要责任。

 

 

　　新中国成立后，我们曾经实施过许多对口支援的重大项目和举措，积累了非常丰富的经验，其中最重要的是不能纯粹的“输血”，要变“输血为造血”。这一次19省市对口支援新疆能否取得成功，按照中央的要求，关键在于能否建立全方位援疆的有效机制。

 

　　帮助建立一套生机勃勃的自我发展机制，首先不能再搞计划经济体制下那种“政府包办一切”的作法，有效建立“政府主导、社会参与、市场运作、多元投资”的机制，调动受援地各方面的积极性，面向国内外两个市场选定发展项目，促进受援地人、财、物的合理配置，大力提高资源的配置效率、企业经营效率、资本运营效率，实现经济发展的同时社会成员公平受益。

 

　　施援方政府财政拿出的一定量的资金怎样使用，就很有讲究，面临着多方案选择：一是政府财政的钱满打满算援建几个项目，这种传统的做法很容易被援助方和受援方所接受，但是经过几十年的实践证明被大家公认是效率低下、还很容易产生腐败；二是政府财政的钱用作贴息，扶持有能力的企业来受援地，举办能带动当地发展的项目，那么，就可以用一元钱办一万元、几十万元的事。

 

　　对口援助项目也完全可以运用发挥市场化运作的机制与模式。就一般的政府性项目来说，人们往往习惯于由政府官员来运作，不大习惯由市场运作化，有的人还把此称为优越性。实践证明，相对于行政化运作来说，市场化运作具有运作效率高、节约成本、便于监督等优越性。我曾经受托对德国政府无偿援助中国云南省的造林项目进行评估，发现德国政府与中国政府签定援助合同后，德国政府并不直接派他们的官员来实施，而是委托德国复兴银行来代为实施；实践中，德国复兴银行也不直接派他们的官员来实施，而是通过向全社会招标，选择最有实力的民间咨询公司来中标、全程负责实施；中标的民间咨询公司非常负责，非常认真，因为出了差错他们就生存不下去了。在这一过程中，德国政府和德国复兴银行仅仅是先后派官员进行几次检查。反观我们，从中央政府机关到地方政府有关部门，层层成立领导小组，领导小组下设庞大的办公室，办公室配备庞大的工作队伍，其结果是效率并不高，而且还屡屡出现行政命令、贪污受贿等问题。这一经验与教训，值得对口援疆者深思。

 

 

　　19省市对口支援新疆，要继续实施改革开放的一系列方针政策，充分利用第二亚欧大陆桥建设的契机和平台，在完善基础设施建设作为实现新疆经济发展的重要基础的同时，大力发展面向中亚乃至西亚的出口加工、外贸等外向型经济，重现汉唐丝绸之路。

 

　　新疆位于亚洲大陆中部、我国版图西北边疆，第二亚欧大陆桥横贯其中，是联结亚欧两洲、太平洋与大西洋的理想通道，是亚太地区进入中亚和欧洲的捷径。随着陆桥的开通，将使新疆由封闭的内陆地区变为东西交流、向西开放的“前沿阵地”和“桥头堡”。可以预测，在与国际市场接轨的条件下，通过陆桥进行交流的东西方物流、人流、资金信息流可望增加，新疆将成为主要的国际大通道。亚欧大陆桥的贯通构筑了当代的“丝绸之路”，这将为新疆资源开发、大力发展桥头堡经济，并且以桥头堡经济为龙头，带动整体经济的发展，提供广阔的舞台。

 

　　所谓桥头堡，是指陆桥经济研究中一个具有特定内涵的重要概念。新疆由于与俄罗斯、哈萨克斯坦等8个国家接壤，拥有国家批准的一二类对外开放口岸近30个。特殊的地理位置和漫长的边境线，使新疆与邻国或从邻国转口进行外贸交易具有了运距短、成本低、方便快捷的特点。与此同时，由于新疆与周边国家和地区的许多民族都是跨境而居，他们的风俗习惯相近、语言文字相通、宗教信仰相同，因此双方开展贸易的条件十分优越。新疆确立桥头堡经济的定位，一是国际运输中心，二是区域国际金融中心，三是区域国际加工业中心。目前，应以国际商贸中心建设为目标，采取特殊政策，在进口税收、市场准入、贸易管制、金融服务等方面给予桥头堡贸易特殊的政策扶持。为此，应尽早创造条件，设立自由贸易区，扩大乌鲁木齐航空口岸，实行落地签证，扩大金融领域开放，逐步实现特定区域内人、财、物流的无阻碍运行，为亚欧经贸合作和沿桥地带开发服务。

 

　　我们预料，新疆建设中国西部贸易的桥头堡，将可以大大缩小与国内的地区差距，惠及周边诸多邻国，也由此成为中西亚经济圈最为活跃的中心地带。其中，乌鲁木齐作为新疆桥头堡的“区域增长极”，将得到跨越式发展；全疆最具发展优势和潜能的天山北坡经济带，也被推上了高速度、超常规、跨越式发展的快车道，天北经济带上的沙湾、乌苏、玛纳斯、呼图壁、昌吉等县市更会出现强劲的发展态势。

 

　　此外，区内铁路运力紧张、物流成本居高不下，始终制约着新疆的快速发展，必须加大交通基础设施建设力度，构建交通主骨架，加快农村公路建设，完善交通网络，促进新疆优势资源开发利用、加快新型工业化发展的步伐。

 

 

　　19省市对口支援新疆，当然要确定一大批大型项目，包括油气田等自然资源开发、重大交通基础设施建设、自然环境保护、劳动者素质提升和人力资源开发等，是完全必要的。大项目的投资大，涉及方面多，能贡献更多的GDP和财政收入，还能够带动为它配套的产业发展。但是，大项目特别是国有垄断企业的大项目，也存在着吸收就业人员少、利益较少留在当地等缺陷。为此，从改善民生，吸收更多人员就业，增加城乡居民收入水平的角度来看，就要尽力开发吸收当地人参与并就业的劳动密集性项目。

 

　　旅游就是一个能吸收当地人参与并提供较多就业岗位的劳动密集性产业，应该大力发展。目前，新疆已经把开发新疆旅游资源作为重要抓手之一，把特色旅游培育成新疆新的经济增长点，成为全国旅游大发展的重要基地。就资源环境来看，新疆具有丰富而独特的旅游资源，丝绸之路、大漠景观、湖光山色、林海雪原、文化古迹、民俗风情、高山探险等各具特色，而世界闻名的“丝绸之路”已成为国家超级旅游线。有学者建议，新疆特色旅游要以乌鲁木齐为中心，以丝绸之路为主干，加快开发类型多样、特色鲜明的新景点、新景区和新路线；以喀纳斯湖和博腾斯湖“两湖”综合开发为重点，建立以生态旅游区；以天山为主的风景旅游示范区；以吐鲁番为主的古文化遗址旅游区和以喀什为主的民族风情旅游区。把特色旅游培育成新疆新的经济增长点，成为全国旅游大发展的重要基地。这些都是很有战略眼光的建议。

 

　　在旅游开发中有两个不同的思路与模式：一是由国有的旅游公司为主开发，二是广泛动员与吸收当地老百姓参与开发。在鼓励大旅游公司的同时，要下大力扶持当地老百姓参与开发。国有旅游公司为主开发，当然要正规些，当地政府可以从中获得较多的收益。而广泛动员与吸收当地老百姓参与开发，可能不太正规，但是正因为老百姓参与，才具有当地特色，也才更吸引游客。在比较长的旅游的产业链中，交通、住宿、餐饮、景点观光、旅游纪念品的制作与出售、导游等，都可以让当地老百姓充分参与，使他们成为主体。

 

 

　　我在长期关注国家实施的东部对口帮扶西部贫困地区扶贫中，发现有的没有对帮助当地老百姓自己实施一批小型项目给予高度重视。而据我研究，西部地区老百姓自己实施一批小型项目的意义非常重要：这不但是直接帮助当地人就业，增加收入，而且有利于培养当地的创业人才，造就当地的企业家，从而有利于增强当地的“造血技能”。

 

　　帮助落后国家与地区，扶持贫困，国际上一开始曾走过一段曲折道路。那时，发达国家与地区为了实施帮扶项目，往往都派自己挑选的专家到被帮扶国家与地区确定与实施项目，较少依靠当地政府、官员与老百姓。由于当地政府、官员特别是老百姓很少参与，项目往往不能成功。为此，适应国际社会帮扶落后国家与地区、扶持贫困的需要，参与性理论与方法应运而生。

 

　　最早，参与性理论与方法被称为参与式农村快速调查评估（PRA）。所谓参与式农村快速调查评估（PRA），亦称“来自农户、与农户一道和依靠农户学习了解、研究分析农村生活和条件的一种方法与途径”。这种农村快速评估技术，是20世纪80年代以来适应国际组织和发达国家政府援助发展中国家农村发展项目官员，急需了解项目区情况而兴起的一种调查方法。它吸取了经济学、社会学、人类学、测量绘图学、数学等的方法，例如关键信息人访谈、村民会议、问题矩阵分析、分类分析、观察绘图等等，逐渐形成了一套相对规范的调查方法。实践证明，RRA对于外来者来说，确实能够较快地获得项目区的第一手资料，以适应援助项目之急需。但是，由于RRA方法中当地村民没有或极少参与，处于被动接受调查的地位，因而在许多时候向外来者提供的信息并不准确、完整，特别是有不少项目区村民对外来者实施的发展项目不感兴趣，更不积极参与，使许多国际援助的发展项目最终归于失败。

 

　　在深刻反思RRA的基础上，国际项目官员特别是发展学家们自觉不自觉地接受了发展经济学的理论，特别是关于落后地区农民同样是理性的、精明的、只要给予一定的发展机会他们就会抓住并依靠自己的努力改变自己命运等观点，把调动当地社区特别是村民积极参与作为国际援助项目成功的重要标准，摆在了优先位置。这样，当地村民不参与的RRA，就自然地发展成为PRA；由外来者只相信自己的态度和行为，随之改变为着眼于与村民之间建立一种互相信任的亲密的关系、充分相信村民的能力、注重外来者与当地村民的相互学习、由村民为主体实施项目。由此，PRA也就形成了四个理论前提：一是农民特别是穷人与城里人一样，也是聪明的、勤劳的，他们之所以处于落后、贫困，主要是社会没有给予他们与城里人一样的发展机会；二是广泛的参与是发展项目所制定的计划能够产生效益、并使当地村民公平地受益的保证；三是当地村民的乡土知识和稳定持续的经济、政治及生态系统，是改善经济和环境的基础；四是通过社区自我管理途径和活动，可以实现真正持续的自我发展。

 

　　因此，PRA是在外来者协助下，使当地人民群众进行调查和分析、分享调查与分析结果，制定发展计划并加以实施的一种工作方法。90年代中期以来，世行、联合国各组织、欧盟及发达国家政府援华农村社区发展项目，均强调必须采用PRA方法。由于福特基金会资助的云南省扶贫项目的实施，在PRA刚刚在国际上兴起时即传入中国，第一传入地就是云南。之后，世界银行、亚洲开发银行先后资助了参与式村级扶贫规划的研究与编制项目。我的许多同事先后接受培训，曾经受聘许多国际组织在华从事农村发展项目的高级专家、项目官员，为许多项目进行过参与式农村快速评估（PRA）培训、项目咨询、项目评估。之所以出现这种情况，盖源于国际组织在华从事农村发展项目实施计划书中，都明确规定必须采用参与式农村快速评估（PRA）的理论与方法。从某种程度上说，自20世纪90年代以来，随着国际社会援助中国农村发展项目的增多，在中国已经形成了既懂参与式农村快速评估（PRA）的理论与方法、英语水平又过关的专家市场。早期，差不多是外国专家垄断了这个“市场”，后来中国专家成长了起来，也就逐步取代了外国专家。这是因为，中国专家相对外国专家来看，具有情况熟、不需配翻译、报酬低等特点，从而在与外国专家竞争中脱颖而出。

 

　　就实践上看，采用参与式的理论与方法，让项目受益者成为主体，相对于由当地政府、外来者为主体的援助来看，显然具有尊重和落实受益地区干部和老百姓的项目选择自主权力、规划权力、实施权力、监督权力、受益权力的特点，这对于调动他们的积极性和创造性，激发他们主人翁荣誉感和责任感，无疑具有特别重要的意义。

 

　　因此，19省市对口支援新疆，要切实帮助当地老百姓自己实施一批小型项目。只有当地干部和老百姓自己选择项目，也就是说具有了充分的参与、充分的就业并实实在在的受益，新疆境内民族分裂势力、宗教极端势力、暴力恐怖势力等“三股势力”才无机可乘，社会稳定、边疆巩固才能落在实处。就这个意义上看，这比那些投资大的国有垄断项目的作用要大得多！