近一个时间以来，随着一批问题官员逐渐复出，“行政问责”再次成为人们热议的一个社会话题。

 

　　2004年9月，笔者曾在某刊发表《干部问责：我国政治建设的新亮点》一文，在学界较早对这一问题给予关注。五年后的今天，“问责”对于人们已不再陌生，这不仅是研究著述更加丰富，更在于问责作为一种行政制度，已经开始进入我国政治生活之中，进入社会民众的关注视野里。

 

　　用今天更为规范的话语表达，干部问责其实就是“行政问责”，它是指行政机关领导干部及其工作人员，对所管辖的部门和工作由于不履行或不正确履行法定职责，以致影响行政秩序和行政效率，贻误行政工作，发生行政不作为、少作为、滥作为等行政过错，或者损害行政管理相对人的合法利益，造成不良社会影响和后果后,行政机关所开展的一种责任追究制度。在我国，较早的行政问责可以追溯到上世纪七八十年代，分别以对一些事故责任人的追究处理为标志。新世纪以后，行政问责从孕育进入建设与发展阶段，其标志体现在三个方面：一是问责的力度与频度逐渐加大，在各类事件和工作中受到追究的行政人员范围更广、数量更多、级别更高；二是从中央到地方，相关法律法规逐步颁布，它们为问责的科学规范提供了法规支撑，使行政问责趋向有章可循；三是舆论影响开始进入。纵观近几年我国所发生的重大问责事件，可以发现，它们几乎无一不是先因媒体形成热点，再通过强大的社会舆论施加压力而促成。

 

　　总结我国行政问责建设与发展的历程，我们也可以发现一个现象，这就是行政问责往往发生在重大事件或重大事故之后，来的迅猛，去的也快，极具风暴效应。“问责风暴”虽然对整肃干部队伍能够起到很好的威慑与警醒作用，但它毕竟不是一种常态，而且，建立问责制的主要目的，也不是为了单纯在事后惩戒处理官员，其指向并不是重大事件或重大事故发生后的敏感时期或危机时刻，而是应当贯穿于各种公务活动尤其是各级领导干部的行政全过程之中。风暴效应讲究“短平快”，如果没有相应的制度、体制和机制作支撑，这样的风暴再多、强度再大，都不过是短期行为，都不可能从根本上解决我国干部队伍中长期存在的思想作风、工作作风方面的突出问题。因为风暴刮多了就不会再有风暴效应，官员们就会习以为常，应对风暴的“避风港”就会逐渐增多，问责的效力和影响就会越来越弱。

 

　　显然，在行政问责上，建全问责制度，推进依法行政比追求有一时轰动影响的风暴效应更加重要。在这个问题上，我国近年来虽然相继出台了一些制度性规定，但整体还是过于抽象笼统，相互间整合补充不够，还有的很不完善，连基本的操作规定都不明确。有鉴于此，在今年全国“两会”上，全国政协委员李汉宇建议，将行政问责作为责任政府建设的重要内容、转变官员作风的长效机制，通过立法健全问责制度，规范问责程序，确保各级政府和官员的权力始终处于一种负责任状态。李汉宇建议，应尽快以行政法规的形式制订《行政机关公务员问责办法》，由国务院公布施行。他指出，各地政府或因为应加强行政纪律、整治行政机关工作作风，或因为防控各种安全事故，或者是追随问责的大流，纷纷出台或者准备制订各种问责办法，都试图将行政问责纳入规范化、制度化建设轨道。但是，我国是单一制的国家，事关行政机关运行的规则及负有领导责任官员去留的问责制度，应当统一标准，由中央政府制订行政法规或提请立法机关制定法律予以规范。

 

　　李汉宇委员的建议可以说一语中的。确实，建立全国统一的行政问责办法，使问责制度与现行的法律法规有机衔接，这是推进行政问责工作走向科学与规范的重要途径。在这个方面，我认为有三个重点需要强调：

 

　　一、关于问责标准问题。问责制中的“责”，包括法律责任和政治责任两大内容。目前，我国在法律责任的制度化、规范化方面取得了较大进展。国务院2007年4月22日发布的《行政机关公务员处分条例》，对公务员违法违纪行为导致人民生命财产或国家利益、公共利益损失问责的各种事由、责任形式和问责程序都有详细具体的规定，实用性、操作性都比较强。《刑法》、《刑事诉讼法》则对公务员滥用职权、玩忽职守等渎职犯罪问责的标准、程序进行了规范，有较好的追责效果。然而，在政治责任的制度化、规范化方面，我国还存在较大缺陷，实践中随意性较大。比如，2001年国务院颁布的《关于特大安全事故行政责任的规定》调整范围有限，仅限于事故领域，且标准、程序和责任人确定非常原则，很不具体，留下了很大的随意性空间；2004年中央办公厅颁布的《党政领导干部辞职暂行规定》，其问责内容仅限于引咎辞职和责令辞职两种责任形式，对官员政治责任的追究主体、方式和程序等均缺乏全面、系统的规定。因此，应该一方面通过法律、法规确立政治责任问责标准，另一方面，应通过改革和完善人大的质询、审议、罢免、撤职、免职制度，建立和规范政治责任问责的形式和程序，同时允许政协协调党际间的异体监督，真正使人大政协成为最主要的政治责任问责机关。

 

　　二、关于问责范围问题。从现有的问责事件看，问责范围存在很大的不确定性，在许多地方和领域，都只有在事故或事件引起高层关注后，才能促成相关责任人得到处理，而且总的来看，“引咎辞职”这一重要问责形式还基本锁定在重大事件上，尚未真正引入决策失误、用人失察等领域，范围显然偏窄。另外，问责对象具体到何人，在党政领导、正副职、不同层级的官员之间，也带有一定的不可预测性。例如，在一些问责事件中，行政一把手受到处理，党的一把手却安然无事。事实上，在我国现行体制下，行政一把手往往是党的副手，受党的一把手领导，出了事由行政一把手担当，党的一把手却不用负责，这大失公平。还有，现行问责制往往只追究个人责任，很多时候集体的责任被忽视，以致集体违纪、组织违规现象不断，使集体和组织成为逃避责任的“避风港”。因此，科学的行政问责必须改变目前问责范围过窄、问责对象不够明确统一的问题，把追究个人与集体、党务与行政、重大失误与寻常过失结合起来，扩大问责领域，强化责任对象，提高问责效果。

 

　　三、关于问责救济问题。问责工作难免出现偏差和失误，成熟健全的问责制度应该具备相应的救济措施，对问责失范进行补救。然而遗憾的是，目前对受处分官员的救济办法尚处于薄弱甚至真空状态，比如，被问责当事人应具有申述和申辩权，就是现今许多问责规定中忽视的一项内容。还有，官员问责后多长时间才能复出、怎么复出？这也是问责制度应该明确的重要问题，但许多问责规定中并没有，导致实践中不少官员被问责后迅速复出，有的甚至得到提拔，被重新委以重任，使问责饱受质疑，社会谴责纷纷。可见，在问责救济方面，明确被问责人有陈述和申辩的权利，明确问责过后当事人复出的相关要求，这是当前行政问责制度建设上不能忽视的重要问题之一。缺乏这方面内容，问责制的成熟健全就无从谈起。

 

　　在强调上述三点的同时，从现实情况来看，制度建设上还需要对社会反映较为集中的四个具体问题给予关注：

 

　　其一、情绪化问责须克服。情绪化问责，是指受主观意志或外界情绪影响所开展的一种“应急式”问责，其逻辑起点是管理上的严格与严厉，问责事由大都是一些司空见惯的小事情，如开会睡觉、上班打牌等等。仅以打瞌睡为例，去年以来因此遭到问责的案例就有数起：08年2月，云南某县一副局长会上打瞌睡被免职；同年9月，四川某县也是一名副局长因此被免；同年12月，湖南某市有六名干部会上打瞌睡被问责；今年2月，河北某地11名干部开会打瞌睡，7名被免职，1人全县通报，3人黄牌警告……有学者撰文指出，情绪化问责只能让瞌睡官员暂时清醒，却难以从根本上解决问题，因为这种问责缺乏法定责任机制，问责的随意性太强，主要是上级官员的情绪意志发挥作用，因而事由经不起推敲，结果也很难服众。比如河北“瞌睡门”中，11人打瞌睡7人被免职，其他4人却没有免职，这样的处罚标准何在？更耐人寻味的人，当天肯定还有本该参会却没有到会的缺席人，如问责，他们不到会，比会上打瞌睡错误更严重，那么对这部分人该怎么处罚？显然，这种有些苛求的问责，除在短时营造一种严治幻觉外，虽刚性十足，但漏洞百出。克服情绪化，就是要克服主观意志，用理性思维、法定制度去问责。

 

　　其二、回应缺失须改进。回应性指行政机关及其公务人员对外来呼声与建议的响应情况，其基本含义是行政机关及其人员必须对团体、公民的正当要求作出及时和负责的反应，不得无故拖延或没有下文。回应缺失，是指对公民呼声建议所采取的听而不闻、沉默不语，使呼声建议出现旁落的情况。2008年，笔者曾在《从回应缺失看我国行政问责的先天不足》中，分析过当前我国在行政问责上存在的异体问责缺失问题，从当前情况看，这方面的不足仍然存在，仍然是影响和制约问责效果的“瓶颈性”因素。因此，为了把十七大提出的“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，对干部试行民主监督”的要求落到实处，必须通过进一步完善问责制度、健全问责体系的途径，使回应缺失问题得到很好解决。

 

　　其三、官员复出须说明。这里的“官员”，主要指在行政问责中受到处理的相关干部。今年以来，问题官员频频复出，已成为社会议论很多、反响很大、影响很坏的一个社会现象，比如在媒体引起强烈关注的就有：因“瓮安事件”被撤销党政职务的原瓮安县委书记王勤，半年后调任黔南州财政局副局长；两年前因黑砖窑事件被撤职务的洪洞县原副县长王振俊，今年三月被曝复出并长期担任县长助理；曾非法进京拘传记者，2008年2月被铁岭市委责令引咎辞职的西丰县原县委书记张志国，当年年底履新，担任沈铁城际轨道交通工程办公室副总指挥一职；因三鹿奶粉事件今年3月被中纪委监察部给予行政记过处分的国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，早在去年问题尚在调查处理阶段时，就已调入安徽出入境检验检疫局，任局长、党组书记一职；因华南虎事件受到行政记过和免副职处分的陕西林业厅官员朱巨龙和孙承骞，网友日前发现二人安然无恙，一直还在享受厅领导待遇；抗震救灾期间用公款组织旅游被免职的山东滨州市原工商局党组书记、局长邵立勇，日前又被任命为威海市工商局领导。

 

　　问题官员何时复出、怎样复出，这是完善行政问责制度必须认真思考的一个紧迫问题，不解决好，丧失的不仅是问责效果，还同时是民众对党和政府的信任。在这件事情上，问责处理后能否在党内任职（注：朱巨龙和孙承骞被免行政职务后，在党内仍是厅党组成员，这是他们实际上没有丢掉职务的最大理由），复出前是否公示、应该履行那些程序等等，都须亟待明确。

 

　　其四、下问上责须提出。目前各地制订的行政问责办法多是上问下责，在大多数的行政问责事例中，也都是下级因失职被上级要求辞职或者被解除职务。其实，完整的问责制还应该包括下级对上级进行问责的内容，然而，我国除少数制度规定中有极为笼统的原则性表述以外，具体的操作性要求几乎没有，这不能不说是一大缺憾。目前，在问责制实行较为规范的国家，下问上责几乎成为行政常态，因此，从建设民主法治国家的角度考量，开展下问上责也十分必要。不这样做，一个地方、一个单位的最高首长缺乏约束，完全靠个人自律和上级偶尔监督进行管理，一把手为所欲为的权力失控就在所难免。目前，这方面的案例教训可以说举不胜数，所以在问责体现建设中，这个问题尤其需要提出。