基于城市化是国家发展战略，基于中国城市化的实情，五中全会的《建议》不使用“城市化”一词，而是使用“城镇化”，标识出我国城市化发展战略的重心由城市向城镇扩展。对这个重心的扩展要站在国家发展战略重大转变的高度来认识，这个重心的扩展必将带来中国经济社会结构和经济增长点以及增长方式的深刻变化。而这个重大转变和新的开始能不能开局良好，能不能扭转传统的城市化发展惯势，各级地方政府是关键，考量着政府的眼光、决心和能力。

二、谁在玷污“城市名片”？

经济社会的发展必然孵化出城市化，城市化的质量与水平又影响经济社会发展的速度和方向，彼此互为发展的支撑点。城市的每一个单元，都是一个功能体。正是这些功能体组成了城市，形成城市的活力，构成城市化的实质。我们是在这样的基点上认同经济社会对城市化的重大影响。而政府对地方经济社会的影响是宏观的、整体性的，在城市化这个问题上，政府的影响更是决定性的。

人们在探究城市化弊病的时候，爱把眼光放在城市规划和实施上，认为规划不科学，实施不严格。我不认为症结是这些。无论是城市化还是城镇化，城市或者城镇都是载体，规划与实施都是最为重要的。但中国城市病的症结主要是在城市功能设计上。如果城市功能定位都出了问题，再好的规划，再严格的实施，都没有实质意义。

观察中国的城市建设，不难发现：城市的规模与所在地的行政级别相同。首都行政级别最高，城市规模全国最大。每一个省，省会城市最大；每一个市，市政府所在地城市规模最大；每一个县，县政府所在地城市规模最大。这些普遍现象表明，虽然城市是经济、政治、文化中心，中国城市的政治色彩重于经济、文化色彩。

世界城市化走到今天，发达国家的城市规模和城市布局早已跳出行政级别的框框，特别是当文化也成为产业之后，城市的经济功能超出政治功能。比如，美国，最大的城市不是首都华盛顿。事实上，突出城市的经济功能，以张扬传统经济优势和地缘经济优势来建构城市功能和城市特色，以形成彼此呼应、特色突出的经济带、产业带，早已在理论界形成共识。但中国的城市化道路就是要偏离这些成功的实践和理论思想，浓厚的行政色彩总是挥之不去，个中原委究竟是什么呢？

我认为，地方官员潜在的皇权意识和显现的政绩追求是始作俑者。皇权意识，导致官员们难以容忍下一级官员所在城市比自己所在的城市规模大，更辉煌。这些几千来的潜规则所形成的集体无意识，早已在官员的思想深处根深蒂固地筑成了不可触及的红线。我们在很多领域，比如政府办公大楼、部门办公大楼、城市的标志性建筑，以及广场、火车站等公共场所，都能感受到“皇权”和权力级别的身影。皇权意识反映在城市的经济功能定位上，就是官员们都把自己所在的城市定位为区域经济的辐射源。这就在城市规划根本没有考虑兼顾其他城市的发展，更不会考虑从属其他城市。深圳似乎是个例外。但深圳扮演着中国改革开发的窗口和前沿的角色。即便如此，深圳不能超过广州，超过广州，就会有压力。曾经深圳市委书记同时又是省委副书记，一个非省会城市的市委书记同时担任省委副书记，这样的安排恐怕在全国绝无仅有。即便如此，年（2005年）初，我到深圳考察，深圳的同志仍然有所顾虑。辖区内城市之间的合作固然重要。但合作有个前提，那就是级别低的城市至少在规模和综合实力方面不能大于级别高的城市。由于这些意识做祟，使我们在城市规划的主导思想上就偏离了科学的城市化发展轨迹。

社会上流行一句话：谁动了我的奶酪？城市规划是具备法定效力的。谁有力量与政府权较劲？答案不言自明。中央政府的权威性受到挑战，城市控规方面鞭长莫及也是突出反映之一。受GDP增长率、财政收入率、投资率、工业增加值等一系列政绩考核指标的影响，加快城市建设无疑是周期短、见效快的最佳途径。把城市做大、做美正好契合了地方官员既追求政绩又昭显政绩的双重需要。这时的城市化，在愈演愈烈的攀比风和注重短期效益的驱使下，与科学的城市化渐行渐远。如此蔚然成风，如果逆风而行，放弃攀比和竞争，才是真正的“冒傻”。“形象工程”屡禁不止，城市规模无节制扩大。这些挑战城市规划的行为，在“城市化”的幌子下则有了更加合理的遁词和理由。

说到“城市规模无节制扩大”，自然与土地开发相关。城市规模的扩张，实质就是对农村土地的蚕食。随着中国经济的快速发展，土地的含金量也成倍提升。农业用地一旦转变为城市用地，土地价格倍增，于是有了政府经营土地的中国特色。经营土地的收入几乎是地方政府的主要财源。有专家统计，近10年来，仅经营土地一项，政府就从农村土地流转中获得超过2万亿元的收入，相当于27年间计划经济时期由于工农业产品剪刀差而从农村获取的差异收入的总合。这些收益又主要用于城市建设，提升城市形象。经营土地可谓“一石三鸟”，各地政府莫不趋之若骛。

城市规模大，“形象工程”点缀其间。这时的城市，成为政府的名片。而名片也就仅仅是名片，为了这些既实实在在又冠冕堂皇的成就与荣誉，矛盾和问题都被“隐”去了。因而这是一张被玷污了的名片。城市化本是一项极其复杂的系统工程。而如此片面又极端的“城市化”，岂不是与科学的城市化背道而驰，岂不应该“缓行”。所以，五中全会的《建议》在用词上放弃“城市化”而使用“城镇化”，是对盗用“城市化”之名行“城市功名化”之实的釜底抽薪，促使中国的城市化发展战略回到科学的轨道上来。

三、小城镇发展新思路

理论上讲，城市化与城镇化内容完全重合。城市化也包含了中小城市和小城镇协调发展的内容。2001年，市长协会组织国内外一流专家针，对中国城市化战略问题，撰写的《2001-2002中国城市发展报告》中就提出了中国城市化战略的核心是中小城市与小城镇的协调发展，以构筑开放、流动、有序、互补的中国城市体系。这与五中全会《建议》提出的“坚持大中小城市和小城镇协调发展”一脉相承。从国家到省、市、县，都设立小城镇建设试点（示范）镇。这就是说，无论是专家的思想，还是国家城市化的战略布局，都重视小城镇建设这一块。但是在城市化推进过程中，小城镇建设被边缘化了。

最近，吴敬琏在第二届中小企业论坛上发表演讲：批评一些地方实施“城镇化”只进行基础设施建设，搞“形象工程”，导致全国许多城市“千城一面”。由于一些地方的“城镇化”缺少工商业的支撑，吸纳不了农村剩余劳动力，只是一座“空城”。可见，中国的城市化之路，大城市问题严峻，小城市及小城镇问题也不少。从上世纪90年代起，从中央到地方都在实施“小城镇发展战略”，用力不小，见效甚微。如果依照敬琏先生的判断，会涌出莫言的悲哀。

如果把“城镇化”中出现的“空城”问题完全归咎为地方政府不重视发展工商业等“软件设施”，不重视大力发展中小企业，以期解决大批农村剩余劳动力进城就业、创业等问题，就我所考察的地方来看，是错怪了地方政府。农村剩余劳动力的安置问题，早已成为地方政府工作的重中之重。那么，问题出在哪里？

我认为，问题正出在地方政府太注重解决农村剩余劳动力的转移了，结果事与愿违。

工商业发不发达，特别是第三产业能不能发展，与这个地方的消费能力和吸引消费的能力直接相关。与城镇居民相比，农村居民的收入要低得多。当这些农村居民转移到城镇，不仅不能提高这个城镇的人均消费水平，反而会降低消费水平。我考察一些乡镇，为转移出来的农民修了很好的房子，沿街都是铺面。结果是你买我的油盐浆醋，我买你的烟酒糖果，没几天，就萧条了，倒闭了，成为“空城”。所以，我认为，这样的小城镇发展思路有错。

所以，小城镇的建设与发展，主导思路应该是如何提高消费能力和吸引消费的能力。如何提高小城镇的消费能力，捷径就是能够吸引大城市的先富群体移居小城镇。远不说发达国家的“去城市化”趋势已经明朗，有钱群体纷纷迁往乡镇、乡村。就我所在的城市成都，是西部特大中心城市，大的房地产片区开发已经远离大城市，如“芙蓉古镇”、“国色天香”等，表明居在农村对先富群体是有吸引力。为什么房地产开发商不把大楼盘建在小镇，而去比小镇更远的乡村呢？这是因为小城镇建设的规划就主要是考虑转移农村剩余劳动力，小城镇建设总是停留在低水平重复上。脏乱差的小城镇，不仅不能吸引先富群体的关注，反而使这些人惟恐避之不及。

如何提高小城镇的吸引消费能力，就是要在挖掘这个小城镇的历史文化遗产，张扬这个小城镇独具特色的自然风貌，扶持这个小城镇几千年来赖以生存发展的特色产业（如手工业、餐饮业）。在国外，旅游服务业发达的地方，不仅是风景名胜点，包括了乡村乡镇。而乡村乡镇的旅游服务业，对本地居民更具有普遍性、日常性。那些没有或者不能在乡村、乡镇置房的群体，一到周末，就喜欢到小镇上住一夜，或购物，享受自然贴近、返璞归真的欢愉。在成都这样的特大中心城市，“农家乐”特别发达，刚推出的“红杉村”、“幸福梅林”就市内外、国内外游人的追捧。所以，中国“农家乐”现象值得关注和研究，它的价值值得挖掘。它代表一种新的消费趋势。为什么小城镇发展不起来？就是因为过去小城镇发展的主导思想偏离了这种新的消费趋势。得知成都市建委推出建设100个名镇的规划，我非常欣慰，希望能闯出一条新路来。

就历史经验而言，城市化、工业化前期，重点解决“去农村”问题，农民如何进城并适应在城市的生存和发展。这是一场划时代的变革。在城市化、工业化后期，即今天，重点解决“去城市”问题，城里人如何生活得更好。这也是一次划时代变革的开始。虽然中国经济社会的水平还没有发展到城市化、工业化后期，但作为世界性的趋势，中国的特大城市已经有“逆城市化”的苗头。随着中国经济社会的进一步快速发展，大城市的“逆城市化”苗头还会加重。乡村和小城镇建设需要与时代同步。我所说的“城镇化考量政府的眼光”，不仅包括要看到中国城市化发展战略重心的扩展，还要看到“逆城市化”的趋势。这样，我们在对城市规划和城市布局时，在空间上和功能上就会真正重视“大中小城市与小城镇的协调发展，以构筑开放、流动、有序、互补的中国城市体系”。

           2005年10月28日

（本文为北京《城市开发》杂志社特约稿。）

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