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政治文明展开新局制度建设由表及里 |
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发布时间：2003-1-29 文章来源：21世纪经济报道 文章作者：社评 |
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近来，我国政治文明建设在一些方面开始展现出一派崭新气象。
概而论之，政治文明建设的目的不外乎解决两大基本问题，其一，“国家由谁来治理”？其二，“无论是谁在治理，权力的边际在哪里”？关于后者，胡锦涛总书记已经指明了解答的方向，就是以宪政的制度安排来限制各种权力，具体措施包括加强宪法解释和设立对违宪行为的司法审查制。与此相联系，深圳开始深化分权制衡的“行政三分制”改革实验。目前的实践经验的主要特色在于地方政府内部相互监察这样的制度安排，它在突破权力话语中一直存在的禁区上，有着积极的影响。
关于前一问题，现行宪法明文规定：在中华人民共和国，一切权力属于人民。因此，在这里实际上可以把问题转换为“由谁来代表人民”？
按照现行宪法的规定，人民行使国家权力的机关是选举产生的全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。于是问题可以再次转换为权力边际的问题：“究竟怎样才能选举出真正的人民代表？”在这个意义上可以说，各地党委书记纷纷接受人民代表选举程序洗礼的最新动向，正在启动一场最具有实质意义的政治改革。本次地方换届的一大特点就是，除了书记是政治局成员的不兼任人大主任以外，其他的省（市）人大主任普遍都由书记兼任。换言之，执政党必须通过选举来证明自己具有代表大多数人民的资格，意味着中国开始真正摆脱吏治主导的传统窠臼，也意味着执政党正在探索党内民主与党外民主之间良性互动的渐进式政治文明建设模式。我们有理由为此欢欣鼓舞！
在幅员辽阔、人口众多的大国，整体性的直接民主难以操作并且充满风险，所以政治改革必然要向政党政治和地方自治这两个层面发展———在全国政治的层面，人民通过选举政党干部作为自己的代表的方式而间接行使当家作主的权力；只有在地方自治的层面（这里仅指县、市而不包括省级）才可能实现一定程度的直接民主，但即使在那里政党对群众性参政的组织活动也仍然是不可须臾或缺的。可以说，政党是现代政治的生命线。因为离开了政党，民主政治就将失去把人民的喜怒哀乐转化为公共政策的制度化装置，立法机关也势必失去制定规范的正当性基础，从而堕落成官僚统治的附庸。而代议机构是一个政党在走出全能主义定位之后最适当的归宿。所谓“党政分离”，仅仅是指行政的中立化；如果把它解释为党要与立法等政治活动脱钩，岂不是滑天下之大稽？
在中国的特殊历史条件下，执政党投身于人民代表大会的选举和审议的博弈活动之中，这是一个非常了不起的历史进步。如果这样的政治文明建设得以顺利进行，那么困扰人们多年的一些疑问就会迎刃而解，权力的双重结构所引起的摩擦和冲突也会趋向缓和。在这样的基础上，只要分阶段修改选举法，经过实现差额选举、推动政策竞争、完善落选处理规则、撤除参选资格的限制等一系列可操作性稳健步骤，就可以为政治体制上的创新与改革开辟出安全通道。甚至可以说，“党进人大”正是党政分离、司法独立的前提条件。
分权制衡在历史上曾经有过民国时期宪政受挫、国家分裂的惨痛教训。但是，仔细考察当时的政治改革过程就可以发现，其实问题的根源并不在分权制衡的原理本身，而在具体的制度设计“差之毫厘、谬以千里”。
试举一例。按照民国宪法草案的构思，当时的分权制衡，被安排为五院———立法院、行政院、司法院、监察院以及考试院———并列的架构。在这样的格局中，行政职能、司法职能以及议会职能实际上出现交叉重叠，国民大会与立法院、监察院之间的关系纠缠不清，好像变成了三个议院。另一方面，司法院又包含审判机关和司法行政机关这样两种理应分开的权力。再从治权概念的角度来看，五院合起来构成国民政府，但在具体的运作过程中却面临这样的悖论性窘境：五院如果真要分立，就会令出多门、丧失统一的政府；而五院如果要协调行动，就不能不以非正式的方式强化总统的至尊地位、容忍他大权独揽，使包括立法和司法在内的各院也都变质成总统的隶属机构，所谓制衡不过是纸上谈兵。于是乎，人们产生了分权制衡行不通的感觉。
但问题是，为什么当时人们非要搞出那样的分权制衡机制来？除了权力逻辑等人为障碍之外，恐怕还存在着认识上的误区，错把政治当吏治，以为传统的衙门相互监察能够与分权制衡进行短路联接。行政机关内部的分权制衡，在限制局部性滥用权力现象等方面固然也有积极意义，然而，由于归责方式是对内不对外，缺乏透明度，很容易流于形式，也为大权在握的特别监察机关本身滥用职权留下了藏垢之所。为了防止这类问题，就要另行设置监督者的监督者。
如此反复，则造成叠床架屋、机构臃肿的无穷弊端。何况政府部门作为执行者，必须严格依照科层制原理行事，令行禁止，雷厉风行，因此只有适当集权化才能提高行政效率。在行政权内部再搞分权制衡，势必形成互相掣肘的事态。这样的结果是不得其利反受其害。今天我们在重新认识分权制衡原理并筹划打造“行政三分制”的时候，可以从历史实践中获得一些启发。
真正的民主宪政不是按照官本位的逻辑仅仅由行政来吸纳民意机构的决策和监督功能，也不是仅仅让国家权力大门洞开容许一切人都来参与政治的渠道就万事大吉了。当今中国政治文明建设能否成功，最终取决于执政党能否建构一种切实可行的制度框架来适当安排公民的权利与国家的权力之间的关系，既能及时满足人民的各种诉求，又能有效地实现治理的目标。为此，必须以政党怎样充分动员和组织其支持者为出发点，以党内权力结构的合理化为桥梁，在维持人民代表大会与行政部门的政治统一性的同时，逐步向新的政治文明过渡。
在这个过程中，如果没有司法独立以及合宪性审查制，民主就有可能面临无法作出适当决定的困局；如果没有能够组织单独政权的大党（中国共产党）主导人民代表大会，政治就有可能陷入动荡；而如果既没有司法审查也没有政党政治，那么简单化的“吏治”型改革举措就很可能反倒加强“官本位”统治，甚至再次上演改革悲剧。 |
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