在当前建构和谐社会的语境下，“民生”成为人们关注的焦点词缀。审视其背后潜在的意蕴和内涵，不难发现这是中国改革开放行经到“第三次论争”的焦点时刻的深刻回眸，一种更高、更全、更远的全新视角重新诠释着党和这届胡温政府对民生的高度关注。以民生为重点，以民生为优先，这一执政理念的本质转变必将隐喻着党中央以关注民生、重视民生、保障民生、改善民生作为深入贯彻落实科学发展观的核心内容。
长期以来，由于农村发展严重滞后于城市发展，社会发展一直落后于经济发展，外加一直以来的重积累轻消费、重建设轻分享的固化模式，在面对当前社会转型的过程中，积聚的矛盾不断涌现，甚至叠加释放，使得当前改革的进路过程总是同一系列的社会问题相伴相随。如当前，城乡差距的扩大，社会群体间经济分层明显，贫富悬殊日益扩大，对于某些经济条件较好的富民阶层，被称之为“新三座大山”的教育、医疗、住房社会问题似乎不是问题，而对于某些困难阶层而言，这“新三座大山”必将成为他们不可逾越的障碍。由改革造成的这种利益失衡，在复杂的社会背景下又必将催生民众心理的失衡，如果这些差距和鸿沟不将其修复，势必对社会和谐稳定构成威胁。
民不富，国不强；民不宁，国不安。正是深谙此理，当前对民生的关注，尤其是党和政府把困难群众的生计问题作为执政要义，更是体现对民生的关切。民生优先的口号，也比以往任何时候都要强烈和真实。从实行2600多年的农业税的取消到农村中小学九年义务教育阶段学费的减免再到新型农村合作医疗试点范围的扩大，以及当前城乡最低生活保障体系的建立，城乡医疗卫生体制的改革和住房保障制度的进一步完善，这些都体现了党中央对民生问题的理性回应。正如胡锦涛总书记6月25日在中央党校发表讲话强调：“加强社会建设，要以解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，使经济发展成果更多体现到改善民生上，尤其要注重优先发展教育，实施扩大就业的发展战略，深化收入分配制度改革，基本建立城乡居民的社会保障体系，建立医疗卫生制度，提高全民健康水平，完善社会管理，维护社会安定团结。”
把同广大民众切身利益相关的民生问题摆在当前改革的战略高度，同中国当前的经济社会格局与利益多元化格局的转轨实践息息相关。在这面向多元化的时代里，改革已从局部试点、单项突破，转为综合配套和整体推进。在解决温饱问题之后，人民群众对教育、医疗、社会保障、生活环境等公共产品的需求持续上升，如何在继续深化市场化改革、促进经济高效运行的同时，解决好公共产品和服务的供给问题，如何促进社会公平正义以及解决好收入分配、城乡二元结构和增长方式等问题，是中国改革进入新时期新阶段所面临的重大公共问题。
沧海百年，民生不息。检视中国改革30年的巨大成就，围绕改革进行的深层反思，在面对经济高速运转以及市场经济迅速推进形成的鲜明对照，中国的民生状况的改善明显滞后。从当前国内最终消费率的逐年走低趋势以及反映民众生活状态的几个具体指标来看，态势不容乐观。在当前改革行径的过程中，社会问题一再层出不穷：面对相当数量的城乡贫困人口以及贫富差距的急剧扩大化、收入分配不均问题的日益严重、失业人口规模的日益增大和问题的日趋严峻、医疗卫生体制改革的滞后，社会成员疾病风险日益加大、教育体制改革滞后，难以有效满足日益增长的教育需求、城乡发展和差距持续扩大以及社会运行风险的加大等，我们不禁会反思，为何现阶段民生问题如此凸显？为何改革与发展出现背离？如何面对“改革中的问题”和“发展中的问题”并达成理性的“改革共识”？为此，在围绕改革进行的“第三次论争”和反思，我们诉求的是从传统意义上的“瓜分式改革”或“掠夺式改革”走向共享式改革，以改革共享为着力点，全面推进体制改革和制度创新。
十六大以来，执政党倡导并努力实践以人为本、全面协调、可持续的科学发展观。人人共享、普遍受益是社会发展的基本宗旨，也成为科学发展观的题中之义。当前中国处在快速的转型期，即由旧式现代性向新型现代性转化的重要阶段，针对前期改革出现的诸多问题以及当前面临的种种社会矛盾和社会问题，“共享式改革”的过程本身是对这些问题和矛盾有效化解的过程。
首先，“共享式改革”是营造公平正义的良治社会的重要基石。一直以来，公平正义是社会制度的首要价值。从现代意义上的公平正义所阐释的理念和规则来看，对基本权利的保证、确保机会的平等、依据贡献进行的事后分配以及社会的整体调剂，这些都是良治社会的核心理念。参照以上理念和要求，改革开放以来的中国在促进社会公平正义上取得长足进步，但总体情况不容乐观，社会成员在共享改革的成果方面的差距和缺憾印证我们距离现代意义上的公正社会还有不小的差距，由此产生的负面影响并引发一系列的社会问题和风险。正是基于这些特殊情况，改善社会公平正义现状，促进社会成员的生存和发展质量，“共享式改革”成为实现公平正义理念的“助推器”，并使得改革与发展的成果有效“凝结”。
其次，“共享式改革”是确保弱势群体的生存权和发展权得到尊重和满足的重要保障。从联合国《发展权利宣言》来看，发展权是每个人不可剥夺的人权，每个人及各国人民均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治的发展。从现代普适意义上的人权理论来看，个体拥有广泛的基本权利，而最基本意义上的生存权、就业权、受教育权及社会保障权等是每个公民包括发展中国家的每个公民必须拥有的权利。“共享式改革“的提出，其必然成为社会成员尤其是弱势群体在实现其自由权利、政治权利、社会权利上的重要依据保障，尤其是在社会权利上，公民享受社会服务和社会福利的权利必将通过制度化的模式向弱势群体提供医疗、失业、住房、教育和救济上的保障。
再次，“共享式改革”是调控社会成员收入分配和收入差距的重要工具。当前市场经济条件下，社会财富的分配并非一次性完成，而是通过再次或多次分配得以实现。一般而言，通过市场实现的收入分配称作为初次或第一次分配；通过政府调节进行的收入分配又称为再分配或第二次分配；通过社会互助、慈善事业、社会捐助、志愿行动等实现的收入再分配，又称为第三次分配。事实上，对收入的再分配和多次分配其本身的调节力度很大，借鉴于发达国家在实现个人对社会财富的获益同公共利益的增进之间的协调和同步化的成功经验，我们有必要变革和完善当前收入分配不合理与收入差距悬殊的改革实践过程，并最终实现富裕群体的财富递增同社会弱势群体的基本生活改善趋于同向化。“共享式改革”的提出，正是基于城乡差距、区域差距、居民内部差距、劳动收入差距与非劳动收入差距以及垄断行业与非垄断行业之间的差距的日趋扩大化的现实，在有效抑制和调控差距的基础上推进和深化当前我国收入分配制度的改革进程。
最后，“共享式改革”是整合当前社会复杂利益关系的重要手段。某种意义上讲，从西方最初建立的现代社会保障制度到当代福利国家制度的日益完备，这一过程当中更多的是通过改革来调和与缓减社会不同阶层的矛盾，并有效地协调了各种社会利益关系的紧张状态。尽管在我国这样的社会主义国家里，各阶层和社会成员之间的根本利益本质上趋于一致，但从当前我国转轨的实践过程来看，因社会的快速转型所牵涉出的一系列矛盾和冲突层出不穷，并对社会的稳定和社会秩序的维护带来隐忧和威胁。“共享式改革”在整合当前社会利益关系的基础上，对转型期带来的一系列矛盾和冲突予以调和，并促使社会利益分配机制均衡，促进不同利益关系的社会成员之间的团结和融合。
毫无疑问，当前执政党倡导以民生优先为科学发展观的核心内容，并厘清“共享式改革”理念希冀让全体人民共享改革发展成果，这其中鲜明的执政理念无不昭示着深刻的公共政策意蕴。公共管理的常识告诉我们，公共政策是政府管理社会公共事务尤其是协调各方利益、稳定社会秩序的基本手段或工具，作为一种重要的社会资源，其对保障全体人民共享改革发展成果、建构和谐社会至关重要。然而，从当前中国改革实践和转轨秩序来看，现行的公共政策已成为联结众多理性偏好有差异的个体、利益集团与社会整体的“桥梁”，利益集团的多样化和社会分层的差异性，使得公共政策的制定成为不同利益主体间的较量与博弈的过程。事实上，公共政策设计的过程中，一种由部门利益主导的公共政策制定过程，其本质曾现的是部门利益博弈的过程，而这种不以公共利益为博弈目标的过程，最终结果必然使得部门利益凌驾于公共利益之上，民生优先和改革共享的宏伟蓝图也必定成为泡影。为此，真正意义上解决民众的利益诉求、实现全民共享改革发展的成果，我们有赖于公共政策的创新。
所谓公共政策创新，就是对现有政策要素的全新组合，即政府依据行政环境的新要求，主动改变既存的政策要素的组合形态，创立一种具有积极社会价值的、新颖的、适用的政策要素组合形式（政策安排）的过程。从当代中国“第二次革命”所引发的新的一轮社会转型实践来看，公共政策创新已成为推动和促进政治体制和经济体制转轨的核心操作工具。尤其是针对当前公共服务、公共产品供给不足；教育、医疗、住房、就业等民生问题严峻；贫富差距悬殊、社会利益关系复杂等现实困境，我们更应着手从公共政策的主体、内容、手段、机制、制定方式上寻求突破点、并力求创新。
之一，公共政策主体上创新。公共政策主体是相对于政策客体而言的，是指在整个公共政策的运行周期中，在政策制定、实施与评估等阶段上对政策问题、政策过程、政策目标群体主动施加影响的人员。其中包括个体、群体或组织。从市场经济运行的规律来看，市场中存在无数市场主体，因而改革是亿万人民的具体实践。为此，应在党和国家总体大政方针、政策框架内，确保政策过程科学化、明晰化的大前提下，充分积聚民智，鼓励政策主体的创新，在大力发展国家公共法权主体政策创新的同时，更应充分挖掘社会政治法权主体和社会非法权主体的政策创新能力。
之二，公共政策内容上创新。在公共政策制定和磋商的过程中，努力做到政策的内容具体化、细致化，并使得政策的大政方针由一般意义上的指导原则转变为可供操作的具体规范，同时及时研究和出台有关正在执行中的政策的后续调适政策，以有效化解前期政策设计过程中的疏漏和缺陷所带来的负面效应。此外，追加的政策还应考虑前期政策执行后的派生问题，以填补政策设计的盲区，避免出现政策真空和政策失效。
之三，公共政策手段上创新。公共政策依据手段特征大致可分为三类：其一是工具性政策，即我们常用的财政、货币政策等。当前强化公共服务和逐步实现基本服务均等化要求，有赖于财政体制改革和财政、货币政策供给手段上的创新。其二是目标性政策，即我们常用来解决经济、社会重大问题的综合配套政策，比如扶贫政策、住房政策、产业政策等，这些有关民生问题的政策需要不断完善和创新。其三是制度性政策，主要是指对经济、社会行为或具体制度选择的支持或禁止性政策，这类政策主要是从制度上寻找创新点，加强制度的刚性和效用性的发挥。
之四，公共政策机制上创新。当前，在进入社会快速转型期和社会问题膨胀高发期，公共政策机制上的创新主要力求以下几项：维护社会稳定与公共秩序的强制机制；矫正社会生活不和谐现象的监管机制；消除社会诸多矛盾冲突的平衡机制；民众民主参与公共选择的诉求表达机制；培育与巩固公平公正社会核心价值的共识机制；整合不同利益阶层形成公共政策的协调机制。本质而言，民生问题的根本解决和改革共享机制的达成，更多取决于公共政策在机制上的创新，实现利益分歧中的协调、个体差异中的一致，并最终实现抑制利益独占性的均衡机制和自律自立、宽容共生的诉求机制的建立。
之五，公共政策制定方式上创新。确保民生优先、实现改革共享，首先要敢于让老百姓说话，给人们充分表达的权利。这在公共政策制定方式上应该体现为广泛采纳民意，坚持利益诉求的民主程序，坚持决策的科学化、民主化、公开化的方式，杜绝暗箱操作、部门利益垄断化和权利寻租现象的出现。对涉及重大民生问题和利益关系的改革，应在对话、听证、谈判等多种民主协商的形式下进行公共政策决议。只有这样，才能确保公共政策的公平公正性和效用性的最大发挥。
在公共政策创新的五大环节中，政策制定方式创新和机制创新是前提和保障，政策手段创新和内容创新是根本，政策主体创新是动力源泉。在今天这个社会多元、利益多元的变革时代，关注民生、改善民生、确保全体人民共享改革的发展成果等施政理念的诠释，更多的是需要加强制度上的规范和公共政策创新力度的回应性，这也成为当前市场经济不断发展的客观要求和必然选择。
（作者系中共天津市委党校研究生部教师）
