我国自上世纪八十年代中期设立乡镇基层政权组织以来，乡镇干部包村制度作为党和国家开展农村工作的一项主要制度得以确立，并沿袭至今。这是我国制度体系中最能体现群众路线的一种有效制度，是乡镇工作的“宪法性制度”，其他制度由之派生或受其支配。从历史上看，这项制度在促进农村发展、维护农村稳定等方面发挥了巨大的作用。如今二十多年过去了，农村形势和面貌发生了翻天覆地的变化，乡镇干部包村制度的不合理性和负面效应日益显现，亟待改革创新。
一、包村制度的现状及其滞后性
在乡镇工作的干部，每人都会被安排到某个村挂点，以后该村的各项工作都要包落实到位，包完成任务。新的乡镇班子一旦确立，召开的第一个班子联席会议，就是研究包村干部的分布。包村干部名单一公布就标志着新班子进入正式运作阶段。此后，包村干部就与所包的村紧紧捆绑在一起，与之共进退、共沉浮，这就是乡镇包村制度的基本内涵。随着改革的不断深入和形势的发展，其滞后性不言而谕。就目前而言，存在的问题主要有：
1、干部待遇不合理。乡镇干部分组划片制度是包村制度之外最重要的制度，实质上是包村制度直接衍生出来的一个变体。目前各乡镇都是以社会抚养费多少（也就是违法计生对象数多少）为主要依据划分为两至三个片，由片内各村的包村干部组成工作组，一般以征收社会抚养费为主要任务（甚至是唯一任务）。平时各负其村，搞计生工作突击时则集中起来，每个干部的工资福利在各组里发放。每到分组划片时，组长们都要为违法计生对象多的“好村”争得面红耳赤，不同组的干部私底下也互相比较。有的乡镇主要领导也以安排包村为筹码，安排你包村就有福利，没包就没有福利。二00四年，笔者在调查中发现，有一个乡镇47个干部在岗，主要领导不满意的干部有19个，都没安排包村，待遇与待岗干部相同，干部们怨气冲天，结果引发矛盾。这种制度扭曲了干部利益心态，也造成了同一乡镇干部福利待遇不均，干部收入与业绩和能力完全脱钩，使正常的干部管理制度受到严重冲击。
2、工作分工不协调。有的主要包村干部把自己包的村视为自己的私有领地，除主要领导外，不容他人染指，村里大小事务非经他允许不得办理、实施。事实上，没有包村干部的协助，许多工作确实无法开展。没有征得包村干部的允许，村干部也不会全力配合。这就使班子成员分工负责制度受到冲击。
3、用人标准扭曲。部分乡镇主要领导对用人机制认识不到位，在用人方面存在思想误区。笔者在乡镇工作多年，接触过很多乡镇主要领导（包括从乡镇提拔起来的县级领导干部），他们中大多数都把乡镇干部个头大小、块头大小当作衡量其工作能力的主要标志。个头高，块头大，工作能力就强，反之则弱。这在乡镇几乎是一条不成文的用人标准。
4、干部难考核。首先是干部能力和业绩难考核。现在的乡镇干部考核评价体系仍以重显绩为主，以包村工作为主，各个干部包的村情况不一，有的难度大，工作再苦再累也难见成效；有的难度小，只要做好上传下达就有成果出来，主要领导就高兴，就喜欢，提拔的机会就大。而且这中间还存在“马太效应”，工作好做的村荣誉越来越多，发展的机会就相对较多，反之则少。这又加剧了考核评价干部的不合理性。所以大多数乡镇干部都争着去包工作好做的村，包到工作难度大的村就愁眉苦脸。其次干部作风难考核。现在大多数乡镇管理制度都比较严格，有嗜赌或其他不良习气的干部在乡里规规矩矩，一下村就扑到赌局上，大多数村干部则迎合他们，上下一气，谁也难察觉，回乡里后主要领导还要表扬他们，说他们能够沉下去，与群众同吃、同住、同劳动。越是这样，他们就越愿往村里去，有吃有住有玩还有领导表扬，何乐而不为？
5、乡镇权力重心本地化。突出表现在乡镇本地干部倍受主要领导倚重，乡镇矛盾纠纷多，主要领导由于自身法律素质不高，事事依靠本地干部的关系网私了，上行下效，其他包村干部也巴结本地干部，期望在关键时刻为自己化解危机。这样一来，本地干部不仅受宠于领导，而且民主测评得票往往是最高。同时，也由于“私了”成为领导化解矛盾、开展工作的首选，使乡镇依法行政工作难以落实到位。
6、村里遗留问题多。换一届包村干部就多一些遗留问题，这在乡镇普遍存在，是不争的事实。笔者有一个朋友，不久前从县里下派到某乡镇任副职，回来后向笔者吐露了一肚子的苦水，由于上一届包村干部遗留下许多棘手的问题，使他无法按时完成乡里下达的任务，受领导批评，自己是哑巴吃黄连，有苦无处诉。这些遗留问题就有，有的农户交了农业税没开票，交了社会抚养费也没开票，给纯女结扎户承诺没有按政策落实，还有一笔数目不小的招待费，等等。早在二00二年，笔者在乐安县村委会换届选举调研中，就曾发生过新当选的村干部不愿接移交的事情，还有的干了不到三四个月就主动辞职。原因只有一个，上届遗留问题多。
7、乡村干部关系复杂化。一是党政一把手摩擦显性化。虽然《农村基层组织工作条例》等法规对乡镇党委和政府的职能作了明确的界定，但是因为乡镇里的大事小情往往纠缠在一起，要区分“重大”、“重要”、“一般”往往很难，所以两者之间的分野并没有县级及县级以上那么明显。在实践中，几乎是乡镇党委统管全面，包揽一切。而且党政一把手都是通过包村干部开展工作，政府基本上丧失了独立运作的空间，摩擦和矛盾由此而生。由于这种摩擦以显性化的方式存在，一般干部心知肚明，根据个人偏好各取所需，客观上导致了乡镇干部内部关系的复杂化。二是因为包村干部代表乡镇党委、政府，因此有的包村干部对村里的工作事务大包大揽，使村务民主管理制度形同虚设，部分素质高的村干部或明或暗地争取独立处置村务，使包村干部和村干部矛盾丛生。
二、包村制度改革的背景和紧迫性
1、执政理念新发展。十六届四中全会后，立党为公，执政为民的执政理念深入人心，这就要求各级领导必须确立万事民为先、群众利益无小事的观点，要求政策的制定，决策的实施，工作的落实都要紧紧围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来进行，要真正体现以人为本。而由包村制度滋生出来的命令型、欺压型行政文化与新型执政理念完成相抵触，以个头高、块头大慑民的传统观念必然没有存在的空间。
2、农村政策新变化。继十五届三中全会以后，随着二00四年中央一号文件的出炉，十六大、十六届二、三、四中全会相继召开，在“三个代表”重要思想和全面建设小康社会总目标的指引下，党在农村的各项新政策陆续出台，并随之确立了一系列新的体制和制度。另外，当前农村小城镇建设热潮迭起，招商引资风起云涌，劳务输出一浪高过一浪，整个农村形势日新月异。这些对沿用甚久的干部包村制度形成了巨大的冲击，使之难以为继。
3、乡镇机构改革深入推进。十六大提出，完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能。以此为原则，各地积极探索以加强乡镇政权职能建设为重点的机构改革。在第二轮农村税费改革方案中，乡镇机构改革是三个配套改革之一，现在深入推进乡镇机构改革已是大势所趋，是不可逆转的时代要求。而这项改革一旦完成，乡镇人员精减，干部包村必然成为一句空话。
4、干部人事制度日益规范化。随着《深化干部人事制度改革纲要》的颁布，以《干部任用条例》为核心，以《公开选拔党政领导干部暂行规定》等六个配套性文件为补充，加上即将颁布的《国家公务员法》，在干部推荐、考察、任用、监督、教育管理等各个环节确立一整套完备的制度体系，干部人事工作已经科学化、规范化、法制化、民主化。部分地方结合乡镇工作的特殊性，探索出一些乡镇干部选用的有效方法，特别是考核和评价方面，对乡镇分主要领导、班子成员、一般干部三个层次进行考核，考核内容不但包括显性政绩，还包括隐性政绩。过去以考核包村工作为主的乡镇干部考核评价体系根本无法适应形势的需要。
5、农村工作新变化。二00四年中央一号文件下发，取消农业税成为党和国家农村工作的重大内容。取消农业税后，催钱、催粮这项乡镇干部的主业将消失。而且社会抚养费征收日益法制化，各地三令五申严禁乡镇干部划片分组非规范化征收。乡镇干部“创收”来源一个个被堵死，干部包村制已失去了存在的意义，靠要钱、要粮、要人显示工作能力的干部晋升空间将被极大地压缩。时下，许多乡镇干部对取消农业税后工作方向和重点把握不准，感到茫然无措。改革干部包村制度，创立新的工作制度和机制迫在眉睫。
三、包村制度改革的方向和途径
乡镇包村制度的改革创新，其方向是以“三个代表”重要思想为指导，落实科学发展观和正确政绩观，以乡镇机构改革为契机，逐步构建运转协调、廉政高效、合理规范的新型乡镇管理体制，理顺乡镇党委和政府的职能关系，规范乡村干部之间的工作关系，在保证有效发挥乡镇党委领导核心作用的前提下，充分调动各方面的积极性。积极创立新型乡镇工作制度体系和机制，打造一支作风优良、业务过硬、办事高效、有战略思维和创新思维、能干事、肯干事、亲民为民富民的新型乡镇干部队伍，从而更快速地促进农村经济发展，维护农村社会稳定，实现全面建设小康农村和和谐农村的目标，在新形势下进一步巩固农村基层政权。在此方向指导下，乡镇包村制度改革要坚持破与立相结合的原则，从以下途径进行创新：
（一）着力推进基础性工作创新
1、切实加强干部教育工作。特别是教育内容和形式方面应与时俱进，不断创新。一是加强政策教育。结合乡镇实际，采取多样化的手段，让乡镇干部系统接受自十五届三中全会以来农村新政策的教育，提高乡镇干部在新的政策环境下开展工作的水平。二是加强形势教育。自十三届四中全会以来，农村社会形势发展可谓一日千里，要充分运用各种方式让乡镇干部深刻把握当前农村形势，增强乡镇干部自觉紧跟时代步伐开展工作的自觉性，使乡镇工作真正体现时代性。三是加强农村法制教育。按照《依法行政实施纲要》的布署，进一步推进农村普法工作，全面提高乡镇干部的法律素养，提高依法行政的能力和水平。四是加强农村工作业务教育，使乡镇干部在取消农业税后明确今后工作的方向和重点应转到发展农村经济、维护农村稳定、繁荣农村文化、建设和谐农村上来，转到亲民为民富民上来，转到转变作风、为民办实事上来，转到干部长期受教育、农民长期得实惠上来。
2、积极搞好乡镇机构改革。近年来，有的地方尝试过乡镇机构设置新方案，但没有坚持落实到位；有些地方进行了分流干部创办示范服务基地的实践尝试；有些地方为了扶植特色产业，专门抽调了部分干部不包村负责农业产业化工作等等，然而这些改革试点都没能得到长期坚持，只是昙花一现，其根本原则是国家大环境不成熟。如今无论从政策、体制还是机制和实践方面，全面推进乡镇机构改革的时机已经到来。随着职能的转变、机构的精减、人员的分流、新型乡镇管理体制随之确立，包村制度势必淡出政治舞台。
3、改革乡镇干部选用制度。近年来，随着干部制度改革的深入，以科学发展观、正确政绩观和正确人才观为指导的用人机制已趋完备，而由于当前农村工作的实质性转变，该县传统的“威猛震慑型”干部已逐步被冷落，甚至淘汰。一批德才兼备、实绩突出、作风正派、廉洁自律、群众公认的优秀乡镇干部脱颖而出和健康成长。随着形势的发展，必须将各种干部制度和机制真正落实到乡镇，进一步配齐配强适应新型乡镇管理体制和工作实践的新型乡镇领导班子和干部队伍，包村制度因为没有干部基础而消失。
（二）大力搞好乡镇工作制度创新
1、健全机制，规范乡村干部关系。如今，村“两委”关系在国家政策调整下已规范化、合理化，而对包村制度下造成乡干部与村干部关系日益复杂的状况缺乏足够的重视，也没有统一规范的指导性规定，有必要从省级以上层面进行专题研究，逐步完善乡级政府对村级的指导关系，制订乡镇干部在村级开展工作的规则，为规范乡村干部关系提供制度保障，并着力调整乡镇党委和政府的职能关系，有效化解包村制度造成的混乱局面。
2、完善乡镇干部工资福利制度。对国家扶贫工作重点县，试行乡镇干部工资由省级财政统筹安排的做法，对非贫困县，试行市或县统筹发放的做法，切实解决乡镇干部工资福利由本乡财政自行发放的问题，从利益分配上消除包村制度赖以存在的土壤。
3、建立以巡村制度为主的制度体系。结合乡镇机构改革，撤销乡镇“七所八站”，成立新型工作机构，将乡镇工作人员适当分解组合，成立党务工作组、经济发展组、公共服务组、维稳工作组、综合办公室等，建立工作联系会议制度，定期不定期对各村工作进行巡视、指导、督查。以之为基础，建立相应的新型工作目标考评制度、责任制度和奖惩制度等。
（三）努力构建新型乡镇工作体系
在取消农业税的政策背景下，新形势下如何发挥乡镇政权的作用，如何有效开展乡镇工作，这两个问题已现实地摆在各级领导面前。许多人感到办法不多，甚至有人认为今后乡镇作用不大，应撤掉乡镇。这种观点是不现实的，错误的。要使乡镇正常、高效、良性运作，最关键的是在制度创新的基础上构建新的工作体系，创新工作机制。新的工作内容需要新的实践形式。一是创新工作思路，根据新时期农村工作的重点，把思路转到以发展农村为核心，以稳定农村为保障上来。二是创新工作方法，改变传统的行政命令型方式，按照服务政府的理念，运用法律、经济、道德等手段，使工作方式多元化。三是创新工作机制，围绕工作重点和思路，依托新型制度安排，在工作调查研究、决策部署、工作落实和督查等各个环节引入新机制，使乡镇工作在党的领导下有序高效地向前推进，不断开创乡镇工作的新局面。
（作者单位：江西省抚州市信访局 ）
