十六届四中全会指出：“要高度重视和关心欠发达地区、比效困难的行业和群众。在全社会大力提倡因结互助、扶贫济困的良好风尚”，并进一步“健全社会保险、社会救助、社会福利和慈善事业相衔接的社会保障体系”，把低保和社保工作列入了党的执政体系，对扩大和巩固党执政的群众基础和社会基础有着重大而深远的现实意义和历史价值。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》对基本医疗保险、医疗救助、养老保险、城乡低保、农村五保供养、社保基金运作提出了明确的要求。2007年中央5号文件指出，当前我国发展呈现出经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的阶段性特征，这既给发展进步带来巨大活力，也必然带来各种矛盾和问题，其中大量的是通过信访渠道释放出来。这一论断从理论和政策层面论述了当前经济诉求类信访件大量涌现的必然趋势。

 

　　为了全面系统客观地了解欠发达地区社会保障工作的政策措施、制度设计及运行状况，今年8月以来，笔者会同有关人员深入到江西省抚州市民政、社保、劳动仲裁、信访等部门开展专题调研，掌握了大量的第一手资料。从抚州市的信访实践来看，2003年—2007年8月止，此类信访件多达42527件（次），占同期信访总量的68.9％，已成为当前信访工作随需破解的难题；在具体实践中，该市一方面通过发展经济、增加城乡居民收入；另一方面进一步完善体制机制，着力构建以城乡低保、农村五保为主要内容的低保体系和以城镇医保、医疗救助、养老保险为主要支撑的社保体系，推动低保和社保工作（简称“双保”工作）及时跟进，为困难群众解决实际问题，以促进社会和谐。据统计，2003—2007年8月止，“双保”工作共化解经济诉求类信访件共200739件次，占此类信访件总量的42.5％。

 

 

　　（一）农村低保稳步推进。该市把农村低保作为一项民心工程和维护社会稳定的重要举措，抓实抓细抓好，做到了“三个到位”，一是宣传到位。充分利用广播电视、互联网络、政策宣传栏、政务公开栏等传媒的传播功能，把农村低保对象范围、保障标准、申请审批程序、监督管理等政策措施送到千家万户，做到家喻户晓，深入人心。二是审核到位。按照“三审核、三公示”的原则，由三级审核机关上门入户调查核实，将因疾病、残疾、年老体弱、丧失劳动能力及生存条件恶劣等原因造成生活困难的对象作为保障重点，建立健全农村低保评议评审制和义务监督员制度，严把申请、审核、公示关，有效杜绝暗箱操作，确保公平公正。三是发放到位。设立农村低保专户，实行专户管理，专款专用，从源头上、制度上杜绝挤占、挪用现象，并实行社会化发放。据统计，2008年1—6月份，全市农村低保对象达42591户94699人，占全市农业人口比例的3.2％，共发放农村低保资金1239.1万元。

 

　　（二）城镇低保全面展开。今年以来，该市继续加大城镇低保工作力度，大力提高规范化管理水平。一是狠抓清理整顿。坚持动态管理、定期清查的原则，合理界定常补对象和非常补对象，重点做好非常补对象的清查工作，对家庭成员中年轻力壮、身体健康、有劳动能力的家庭所享受的低保金作相应调整，做到人员有进有出。经过清理整顿，目前全市城镇低保对象45842户96644人，占非农人口的10.5％。二是提高保障标准。根据各地经济发展状况和财力承受能力，今年全市常补对象保障标准为200元/人·月的有3个县（区），180元/人·月的有8个县；临川区非常补对象保障标准为150元/人·月，其他县非常补对象为120元/人·月。今年1—7月，全市累计发放城镇低保金4596.4万元。三是规范管理制度。进一步完善了三级上户调查、三榜公布、三级评议评审制度，健全了低保监督员制度，并统一了全市低保档案管理，基本上做到了市、县有档案室，街道、社区有档案柜，建立了一户一档制，并充分利用社会救助软件操作平台，完成了数据录入工作，实现了市、县（区）、街道（乡镇）、社区五级联网，提高了信息化管理水平和工作效率。

 

　　（三）城镇医保卓有成效。该市始终把城镇医保作为惠民工程来抓，作为政府义不容辞的责任，按照“政府引导、居民自愿、部门协作、优质服务”的要求，精心组织，积极推进，成效明显，2007年获全国城镇居民基本医疗保险试点工作先进单位称号。在具体实践中，一是明确思路。根据抚州的实际，该市确定了“保基本、广覆盖、可操作、防风险”的工作思路，把全市未纳入城镇职工基本医保范围的所有城镇常住居民（包括未成年人和在校学生）都纳入城镇居民基本医保体系，把大病住院医保作主要目标，重点解决居民因收入不高、无法承受大病和住院所需高额费用问题；在制度设计和措施制定上突出易懂易知、操作便捷的原则，在筹资标准、报销比例方面充分兼顾居民和财政双方的承受能力。二是完善政策。参照城镇职工大病住院医保缴费标准，经深入调查和反复测算，确定全市城镇居民基本医保成年人缴费标准每人每年200元，未成年人为50元；同时规定，对普通成年人参保缴费，由财政每人每年补助60元，未成年人补助20元；在此基础上，对三至四级残疾居民由当地残联再补助70元，一至二级重残人员由财政和当地残联全额补助，对享受城镇低保待遇的居民及其他特困人群由财政全额补助，个人不缴费。并进一步提高了补偿标准，疾病住院医保成年人最高补偿限额提高到3万元，未成人达5万元；疾病住院医疗最低越付线为100元，最高补偿比例为60％，对13种常见慢性病增加了门诊大病医疗补偿。三是落实责任。建立了“一把手”负责制，强化了目标管理，落实了联席会议、定期通报、定期调度、领导挂点制度，由劳动保障部门牵头组织，教育、民政、残疾等部门协助组织学生、低保户、残疾人自愿参保，医保经办机构和街道、社区机构工作人员主动上门，帮助群众算好参保缴费帐，参保实惠帐、经办服承诺帐等“三笔关键帐”，引导居民参保，形成了政府推动、部门协同、基层联动的工作机制。四是优化服务。切实加强街道、社区劳动保障工作平台建设、卫生服务平台建设及医保经办窗口创优建设，优化了城镇居民参保登记、咨询、缴费、就诊服务，推出了远程咨询、异地报销等多种服务措施，基本实现了保居民看病、用药、报销“三满意”。五是规范管理。制定了严格的医保基金管理办法，纳入财政专户管理，强化内控制度建设，增强了基金抗风险能力；建立了“定点医疗、社区卫生服务机构为主，因病施治，合理检查，治疗、用药”的定点信用等级管理制度，并在全市范围内实行统一的计算机网络化管理，印制了统一的IC卡、医疗保险证和病历本，真正做到了“一卡通”。据统计，截至今年6月底，全市共有27.6万城镇居民参加了基本医保，覆盖面达38.3％，预计年底可达50％以上；为参保居民报销医药费382.3万元；年度一次性累计收缴基金1055.1万元，目前累计支付382.3万元，预计全年能够实现基金收支平衡。

 

　　（四）医疗救助保障有力。医疗救助是抑制城乡居民因病返贫的重要手段。近几年来，该市因地制宜、强化救助举措。一是扩大救助病种。将救助病种由以前的6种扩大到目前的12种大病，使更多患病的困难对象及时得到救助。二是降低救助门槛。对于患大病无钱医冶的对象，凭医院确诊通知单，对救助对象实施医前救助，保证救助对象能及时住院冶病，并提高了救助水平，规定医前救助最高限额为3000元，城镇低保对象一年内累计救助金额提高到2万元，农村低保对象、五保供养对象提高到1.2万元。三是实施分类救助。针对城乡低保常补对象、非常补对象和五保供养对象采取不同的救助方式，发放医疗救助卡，救助对象凭卡可到定点医院买药冶疗，做到“小病防治、慢病救治、大病救助”。四是加强规范管理。要求认真负责地填写档案表格、各类文书，并实行分类建档、专柜储存；同时严格医疗救助申请、审核、审批程序，确保及时、便捷、公正和人性化操作。截至今年7月份，全市医疗救助达19265人，发放医疗救助资金458.6万元。

 

　　（五）养老保险平稳运行。近年来，在各级党政机关大力推动、各参保单位积极配合下，全市养老保险体系建设取得了长足发展，养老保险作为社会“减震器”和“安全阀”的功能得到较为充分的发挥，一是强化征缴，做大基金总量。进一步加强了养老保险资金征缴工作的目标考核力度，积极创新征缴方式，市本级建立社保稽核、劳动监察“一体执法”机制，部分县（区）对有财政拨款的事业单位和有税收返还的企业实行财政代征，并为参保人员建立银行代缴，开设预缴专户，确保基金到位率逐年提高、历史旧欠逐步清理、基金总量逐年增长。据统计，今年上半年全市养老保险基金总额达3.16亿元，较去年同期增长30.3％，累计发放2.34亿元，结余43600万元。二是双管各下，扩大覆盖范围。坚持“防漏”和“引流”双管各下，一方面遏制转制企业参保人员流失，全市养老保险关系接续率达90％以上；另一方面以优势行业为切入点抓扩覆，资溪县抓面包大户，南丰县抓桔农，南城县抓物流大户，以点带面，有序推进；部分县（区）还将参加社保作为企事业单位许可证核发、执照年检的前置条件，与事业经费和第13个月的工资挂钩；同时积极做好工业园区企业等非公经济领域的扩覆工作。截至今年6月底，全市参保人员达276208人，较年初净增24037人；实际缴费184244人，较年初净增22644人，实现了参保人数与缴费人数双增长。三是加强管理，实行精细管理。完善了企业转制职工养老保险接续方法，简化了操作程序；加强了业务经办能力建设，严格基金收支两条线管理，完善内控监管制度；强化了综合服务平台建设，已建成社会管理服务站（点）200多个，对特困、劳模和高龄等特殊群体进行重点管理、跟踪服务，退休人员的活动场所和服务设施日渐完备。我市养老保险业务经办模式作为样本在全省推广，业务流程建设的经验在全国进行了交流推介。

 

　　（六）农村“五保”目趋完善。五保供养对象是农村比较特殊的一类困难群体。经过多年的实践，该市农村五保供养工作渐趋规范。综合近年来的工作，主要有三个特点，一是严审。严格按照国务院《农村五保供养工作条例》和《抚州市农村五保供养工作实施办法》的要求，切实做好新增对象的审核审批工作。目前全市五保供养对象达10692人。二是提标。按照省里的要求，集中供养对象人均标准由1200元提高到1800元，分散供养对象由800元提高到1200元；供养金全部实行社会化发放，1—6月共发放供养金649.7万元。三是统一。根据形势的发展及时将工作重点由建设转为管理服务，建立健全敬老院各项日常管理制度，统一生活用品，统一食堂管理，统一作息时间，进一步改策了院容院税貌，提升了服务质量。

 

 

　　虽然该市“双保”工作取得了较大的成效，但与先进地区和群众期望相比，还有较大的差距。在具体的工作实践中还存在一些问题。归结起来，主要有以下几点：

 

　　（一）操作程序有待规范。突出表现在农村低保工作中，少数县（区）对农村困难对象家庭收入调查不扎实不深入，采取“一户保一人”或“拆户”、“合户”的方式进行保障，有的地方层层分指标或简单地把原特困户救助对象直接转为农村低保对象，操作程序简单化。

 

　　（二）扩覆工作还有差距。突出表现在城镇居民基本医保和养老保险两个方面。基本医保至今尚未覆盖的有四类：一是供电、邮电、电信、农村信用联社等部分中央、省属驻市单位未按国务院44号文件精神参加全市的医疗保险；二是少数县、乡干部及所属单位，中、小学校教职员工；三是县（区）国有关闭破产改制企业、国有困难企业的部分人员和下岗职工；四是大多数工业园区企业职工。养老保险尚未覆盖的领域主要集中在工业园区企业和失地农民这两块。

 

　　（三）配套措施尚存缺漏。由于全市财力有限，导致配套资金投入得不到及时有效的保障，相关工作难以深入，主要有以下三个方面：一是城镇居民基本医保方面，多数县（区）财政在年初预算医保基金的拨付数额时，不是按照实施方案规定的比例安排，而是按传统的公费医疗管理模式切出一块，切出的资金与应到位的数额差距较大，为了缓解基金支付风险，只有下调参保人员的报销比例，降低了参保人员的医疗待遇；离休干部实行医药费单独统筹管理的资金不足，挤占了职工基本医保基金。2006年底全市离休干部人均筹资7083元，实际支出人均8633元，超支211.27万元。二是城乡低保、医疗救助配套资金不到位。目前，大部分县（区）城市低保配套资金只完成了全年任务的一半，少数地方一分钱都未配套到位；农村低保、城乡医疗救助配套资金各县（区）基本上都未达到全年任务的10％。三是农村“五保”集中供养率低。由于经费投入，设施建设相对滞后，目前，全市农村五保供养率只有41.6％，80％的目标差距较大。

 

　　（四）制度机制亟需完善。一是城镇低保问责制不健全，审核把关不严、上户调查流于形式，关系保、人情保的现象还在局部范围内存在；县（区）民政部门与税务、工商、社保、卫生等相关部门信息交流机制尚建立。二是还未出台农村困难对象临时救助制度，对于农村低保边缘户因灾或意外事故出现临时困难，难以得到及时有效的救助。三是农村五保集中供养对象医疗救助金发放形式不统一，财务管理方面存在漏洞。四是城镇居民参加基本医保的长效机制不健全，社区卫生资源利用的政策措施和管理办法不完善，难以真正做到“保障有力、医患和谐、管理科学”。五是农村低保、城乡医疗救助档案管理不规范。少数县（区）不按规定要求填写档案表格，连救助金额都不写清楚，甚至反复涂改，逻辑关系不准确。

 

　　（五）基金支撑较为脆弱。主要是养老保险基金支撑能力较为脆弱，收支缺口呈增长趋势。2005年、2006年收支缺口分别为6396万、10817万，导致资金发放方面临四大压力，一是退休人员和新增参保人员增长比例失衡来的支付压力；二是养老金待遇提高频率过快带来的支付压力；三是养老保险基金调剂补助改革带来的收支平衡压力；四是外出务工人员回乡养老保险关系转移给基金收支平衡带来的潜在风险。

 

　　（六）自身建设应予加强。一方面由于近年来参加城镇居民基本医疗保险人数剧增，以目前全市医保经办机构的人手无法应对繁重的工作要求；财政安排的医保经办机构工作经费难以确保计算机网络运行、政策宣传、基金管理、聘用临时工作人员等项费用。另一方面由于近年来养老保险由以单位为主向以个人为主转变，工作明显增加，现有的工作人员难以应对，而且由于经费投入不足，导致政策宣传难以深入持久，在打造扩覆网络、加快信息化建设方面也力不从心。

 

 

　　针对以上存在的问题，根据当前该市改革发展的形势及城乡居民的心理预期，笔者经过分析认为，要进一步做细做实做好“双保”工作，必须以“三个代表”重要思想为指导，认真贯彻落实十六大以来中央和省里有关“双保”工作的方针政策，从提高党的执政能力、促进科学发展和构建和谐社会的高度，以高度负责的政冶责任感和历史使命感，进一步创新工作举措，精心组织，高效运作，规范管理，务求实效。具体来说要突出抓好以下几个方面的工作：

 

　　（一）完善政策，力求保“稳”。由于该市属欠发达地区，相关的低保和社保政策有待进一步完善，使之真正发挥维护一方百姓和谐稳定的现实功能。当前重点要解决以下几个问题：一是根据国务院和省里的精神，在相对稳定筹资标准和待遇水平的基础上，重点探索市级统筹管理办法，提高统筹层次，根据收支节余情况，尽可能提高城镇居民的医保待遇，适量减轻困难人群自付费用的比例，不断完善城镇居民基本医保政策体系，让老百姓少花钱，看好病。二是按照被征地农民的年龄段采取不同的社会保险政策，坚持低进低出的基本原则，建议16周岁以上人员，采取自愿原则，按自由职业者身份直接进入城镇社会养老保险体系，男50周岁以上、女45周岁以上符合条件的直接纳入城镇低保。三是进一步完善配套政策，及时足额落实地方配套资金，确保城镇居民基本医保、城乡低保、城乡医疗求助、农村五保供养等各项工作的深入开展。

 

　　（二）扩覆攻坚，力求保“全”。全覆盖是社保工作的重要任务，也是当前最关键的难点之一。一是要按照属地管理原则，落实工作责任，切实抓好中央、省属驻市单位基本医保的工作；二是要统一思想认识，创新政策宣传方式，注重个性化宣传，参照商业保险的运作方式，充分利用电视、广播、网络、短信等宣传，以街道小区、居民小区、工矿厂区为主阵地，采取等办培训班、专题晚会下基层、开展咨询服务和参保典型企业、社保受益个人现身说法等方式，提升宣传效果，引导广大企业和群众自觉参保，变被动的“要我参保”为主动的“我要参保”。三是要强化工业园区企业扩覆工作，坚决贯彻落实赣府发［2007］8号、抚府发［2006］19号文件精神，不得把企业免缴社保费用作为招商引资优惠政策，建议在园区企业正常缴税后，采取以龙头企业劳动小企业，先扩管理层和技术骨干，后扩相对稳定的员工（从业一年以上），再扩全体员工的方法，分期分批推进，最终实现园区企业覆盖；并认真实施好企业缴费诚信登记制度，以此作为企业、法人代表评先或授予社会荣誉称号的重要依据之一。四是由各地劳动、社保、工商、税务、交警等部门负责，分行业、群体、地域建立私营企业、个体工商户参保资源档案，把个私企业参加社保作为证照发放、年检的前置条件，督促企业为员工参保，并要求企业在用工时必须与劳动者签订正规合同，将办理社保条款写入其中，从源头上遏制企业违法用工、不为职工参保的行为。五是在规模较大、职工较多、员工收入较高的大型超市、大型酒店、二星级以上的宾馆、足疗企业中选择一至两个进行强制社保试点，待条件成熟后全面推广；同时抓好各级行政事业单位聘用人员、合同制工人、物业管理公司应保对象的扩覆工作。

 

　　（三）做强基金，力求保“值”。基金管理是社保工作的“生命线”，其保障能力大小关系全盘工作的成效。就该市当前情况来看，医保、低保、医疗救助资金运行状况良好，无捉襟见肘之虞。惟养老保险基金这一块，由于国企征缴来源萎缩、改制企业欠费严重、新增费源结构不合理等原因，支撑能力较弱，亟需强化。一是加强对基金风险的可控性管理，市级对基金可支付能力6个月以下的县（区）必须进行支付风险分析，建立应急预案，实行直接监控，定期调度。二是对改制企业的遗留欠费问题统筹安排，做好预算，分期分批解决；严格规范现有企业改制行为，对带着社保欠费改制、资产变现后不优先清欠的行为坚决叫停，做到改制一家，清欠一家；灵活用好滞纳金、预缴专户等政策，督促改制企业及时接续社保关系。三是创新征缴手段，尽快实现网上申报、银行代缴；对企业积极主动缴费的予以表彰奖励，对企业有能力而拒不缴费的，实行社保稽核、劳动监察“一体执法”，促使其及时足额缴费，确保基金做强做大，保值增值。

 

　　（四）创新机制，力求保“实”。虽然该市在建立“双保”工作机制方面了一些有益的探索实践，但由于涉及的对象分布范围广泛，点多面广，具体情况不一，还未完全建立起一整套衔接顺畅、运转有序、综合配套的机制保障。当前要巩固已有的工作成果并确保各项工作持续取得长期的积极的实效，必须建立健全以下几项机制：一是深入持久地搞好调查研究，及时跟踪本地的消费水平和物价变动的动态变化，适时地科学地合理地调整城乡低保保障标准，建立健全低保保障标准自然增长机制。二是在协商确定定点医院的基础上，在宣战医院开设医疗救助资金支出专户，从民政医疗救助资金专户中拨入一定经费至该专户，对急需治疗而又无钱医治的救助对象，特别是低保对象和低保边缘户，经当地民政部门审查批准并出具证明后入院治疗，其医疗费用先由定点医院救助专户先期预付，出院后由定点医院和民政部门进行结算，建立先预付后结算的医前救助机制。三是进一步加强城镇居民基本医保定点准入、医疗协议、用药目录、转诊合同管理，完善定点支出月通报制、慢性疾病审批制、大额费用查询制、违规医疗举报奖罚制，形成医、患、保三方良性互动机制，有效制约不合理的医疗浪费，切实减少资金流失，使有限的资金用在刀刃上，确保参保对象的基本医疗需求。四是由当地政府牵头，国土、财政、规划、建设、就业、社保等部门组成城镇规划区内征地工作组，把征地补偿、保障费用评估测算、就业安置等有机结合起来，各个环节同时起步，有序推进，建立起征地补偿和“双保”工作联动工作机制；同时由财政土地拍部分收益、村（居）委会土地部分补偿金和失地农民个人出资三方筹集资金，统一纳入财政专户，构建失地农民“双保”资金筹集机制，确保失地农民的社保权益落到实处。

 

　　（五）强化管理，力求保“优”。管理出效益。由于该市“双保”工作管理制度尚不规范，部分工作处于粗放式管理状态，只有提升管理层次和水平，才能确保参保对象获得优质的服务。一是全面落实省民政厅、省财政厅、省监察厅联合下发《关于建立城市居民最低生活保障责任制及责任追究的暂行规定》的精神，坚持谁签字谁负责，出现问题实行责任到查，追究相关人员的责任，确保城镇低保工作步入制度化管理轨道。二是加大农村低保监督核查力度，建立健全集体评议评审制度和来信来访检查制度，统一制作农村低保公示栏，在各个乡村公布相关政策、制度、文件及审批事项，确保公开公平。同时完善农村低保档案管理，做到县（区）、乡镇两级个人档案必须有申请表、入户调查表、审批表和户口本、身份证复印件，村级有审批表和资金发放表。三是配齐配强各地敬老院管理队伍，做到每个敬老院至少有3名工作人员，即院长、会计和炊事员；并采取多种形式，加大管理人员的培训力度，提高业务超素质和管理水平，落实工作待遇，调动其工作积极性和主动性。四是切实加强各项低保、医疗救助、医保、养老保险基金的规范管理，制定严格的基金管理办法，严格执行收支两条线管理，同时切实加强经办机构内控制度，并在全市建基金调剂制度。

 

　　（六）配强队伍，力求保“效”。目前该市社保经办机构人员编制、经费保障严重不足，制约了工作的顺利开展，导致工作效率大打折扣，要确保各项工作优质高效，一方面必须通过公开考录、社会招聘、部门调剂等途经补充一批年富力强、专业过硬、敬业爱岗的工作人员；另一方面必须增加必要的业务和宣传经费，使社保工作不仅有人做事，而且有钱办事。同时切实加强业务培训，抓好工作人员的知识更新和业务提升，打造一支作风扎实、业务过硬、吃苦耐劳、亲民为民的社保工作队伍。

 

　　　作者单位：江西省抚州市信访局