在过去近60年的时间里，中国政府各职能部门出台了各种政策，如市场经济政策、社会保障政策、教育政策、科技政策、文化遗产保护政策、环境政策、老龄政策和计划生育政策等等。几乎每一项政策都有研究对其历史变化和发展历程进行系统的回顾和总结。这些回顾研究对于理清政策发展的历史脉络，展望未来政策发展具有积极的意义。但美中不足的是，这些回顾研究多以叙述、总结和评论为主，缺少一种理论和方法的视角，这就大大减少了其研究的解释力和预测功能。在人口领域，人口转变理论在解释过去和预测未来的成功，使其成为强有力的政策工具。因此，我们有必要借鉴人口转变理论的成功经验，提出一种新的视角，以丰富政策史研究的解释力和预测功能。受到生命进程视角的启发，本文提出“政策历程”视角，并运用此分析框架，对政府出台的政策的发展和变迁进行解释和预测。

 

 

    万斯(Vance,1952)50多年前就呼吁：“需要发展一种理论，能将分散的和孤立的发现综合起来。”理论不是数据的收集,而是试图揭示为什么和是什么的问题。理论是为阐述经验研究结果而建立的清晰的解释构架，需要反复强调的是构建理论的关键过程是解释（Bengtson, Rice, & Johnson, 1999）。

 

    如果把政策看作与人一样，具有生命的话，那么，政策如同个人的生命一样，有其历史变化发展的轨迹。简单地讲，政策历程就是指政策在其生命的各个阶段中所经历的各种连续性的事件和所发挥的各种社会作用，以及这些事件和作用对政策以后发展的影响。如同生命进程视角（详见Mortimer & Shanahan,2004），政策历程的视角首先被看作为一种理论取向，这种理论取向可以指导我们将政策的历史发展和变迁纳入社会经济背景中，为研究政策的社会路径、发展轨迹和变迁提供分析框架。我们也试图像生命进程那样，概括出政策历程的一般原理，用以指导政策的回顾和预测研究，具体包括：

 

    （1）政策演进原理：政策像人的生命一样，从无到有、从萌芽到成熟，不断变化和发展的。像人口控制政策从开始提倡计划生育发展到强制控制再到统筹解决人口问题，有一个逐步完善的演进过程。

 

    （2）个体原理：某一政策受到社会经济发展背景的限制，在历史和社会环境的框架内，政策制定者通过选择和采取行动，构建他们的政策历程。像中国的环保政策从作为一项基本国策到现在的“一票否决制”，其政策的选择与调整经济结构、转变经济增长方式紧密连联系在一起的。

 

    （3）时间原理：单个政策历程被他所经历的历史时间所嵌入和塑造，并随着时间安排而变化。像老龄政策中的老龄产业政策、社区居家养老、老龄优待等政策只能是随着人口老龄化发展时间的变化，以及国家社会经济实力的不断壮大而逐步实施的。老龄政策一个最明显的特征就是他的变化和完善不断受到时间因素的塑造和安排。

 

    （4）关联原理：政策与政策之间具有上下的、左右的网络般的联系，围绕者国家的大计方针、和发展方向相互连接，社会历史对政策的影响通过这种具有共同纽带的网络而显现。像文化遗产保护管理政策就与旅游、文化、建设和环保等多个部门的政策交织在一起，并受到相关政策的影响。

 

    政策历程视角的本质是：分析单位是处于一定地理、社会、历史和政治空间的政策，政策研究成为与政策历程连接在一起的研究。通过研究政策，政策历程分析承认政策经历的不同形式，但并不试图把标准的或理想的政策的生命路径强加给政策。另外，政策历程的核心概念不是“阶段”概念，而是“转变”概念。政策历程可以被解释为包含各种发展阶段的发展历程，每个阶段都有其独特的表征，内化以前的经验并影响后来的发展。从动态的视角来看，在政策历程中，制定和实施政策的行为及其意义依据不同经历的发展而改变。我们的任务主要是概括出政策行为变化和运行的机制。政策历程方法的优越性在于他的灵活性，它是一种动态的方法，他的解释力在于它以时间和发展的概念框架来组织政策发展历程中相关的事件，能够容纳许多不同的文化、历史、社会、经济和个人变量，能够整合不同学科的方法，把宏观研究和微观研究联系起来。

 

 

    分析任何一个时期的政策，都必须把政策的形成和发展嵌入到一定的宏观背景、组织体制和个体行为当中。具体包括：

 

    （1）宏观背景

 

    a.社会经济发展的要求。政策是社会经济发展到一定阶段的产物，如以经济建设为中心，建立社会主义市场经济体制等经济政策，是生产力发展内在动力的驱使。农村低保政策等社会政策，也只有国家在聚集了大量的经济财富，有足够的经济实力的时候，才能够制定、完善和提高。一项好的既不能政策超前于社会经济发展，也不能滞后于社会经济发展。

 

    b.政治因素。中国是一个讲究政策稳定的大国，中国出台的许多政策，都与保持政治稳定、维护国家安全、化解社会矛盾密切相关。像现行的外交政策和军事，目的是为了国内发展创造良好的外部环境。西部大开发战略，可以说是政治意义大于经济意义。和谐社会的提出，也是为了化解社会矛盾，维护安定团结。

 

    （2）组织体制。

 

    c.国际组织的影响。中国是联合国、世贸组织、世界卫生组织等国际组织的成员，因此，国际公约，国际组织的政策建议，对中国国内的政策有着重要影响。从历史上看，中国参与国际社会的程度越深，国际承诺就越多，国内政策受到国际社会的影响也就越大。如环境保护政策、文化遗产保护政策、国际贸易政策等等。中国的文化遗产概念策就是在加入世界遗产公约后才有的。

 

    d.行政体制。中国现行的行政体制决定：一方面，中央的政策较为宏观、原则性较强，省级的政策文件则体现原则性和操作性相结合的特点，基层的政策文件则主要以操作性为主，重点突出具体的贯彻落实办法和切实可行的措施。另一方面，许多政策的制定和实施，需要各行政部门之间、中央与地方之间的密切合作，也就是所谓的“条块”问题。老龄政策和文化遗产保护管理最能反映这两方面的特点。

 

    （3）个体行为

 

    f.领导者的意图和行为。在中国，领导者的个人魅力和远见卓识对政策的出台和实施有着重要性的影响。最为典型的就是中国改革开放政策的提出和实施。另外，领导的批示也决定着政策的产生和实施。在中国，某一社会经济问题，往往是领导重视了，有重要批示，问题就好解决了。因此，争取领导重视，常常被写入政府政策文件里，或者有些学者、社会机构等抓住时机，想方设法游说领导者，打动领导者。

 

    g.政策制定者和执行者的意识和行为。一方面，政策制定者充足的知识储备、敏锐的洞察力，较高的文字水平，较强的责任心和创新精神，是政策形成必不可少的条件。另一方面，在行政体系内，执行人员要有能干、会干，尤其是具有创造性的思维，善于创造条件，解决问题，是政策贯彻落实的重要条件。

 

    h.群众的实践和要求。从某种程度上讲，人民群众是政策的创造者，群众的具体实践能够推动政策发展。农村家庭联产承包制就是一个很好的例证。

 

    i.社会呼声。专家建议、媒体宣传、社会团体倡导往往能够推动一项政策的制定和实施，而且能够取得良好的效果。在解决农民工问题上，专家的建议、社会呼吁就起了很大作用。

 

    总之，我们在分析政策发展的历程中，如果将这些因素考虑进来，不仅对于理清政策发展的历史脉络，而且对于预测政策未来发展方向，都具有积极意义。

 

 

    前文已经指出，政策历程的核心概念不是“阶段”概念，而是“转变”概念。因此，我们在划分政策发展的阶段时，也就是分析政策转变时，需要重点分析影响政策阶段与阶段之间转变的重要的标志性的事件。一般来讲，影响中国政策转变的标志性事件，除了有宏观的社会经济发展的状况以外，主要包括：

 

    （1）领导人。通常是指领导人的讲话和指示对政策转变具有重要的意义。像计划生育政策，从提倡计划生育阶段转变到正式实施计划生育阶段，标志性的事件就是，1970年，周恩来在接见卫生部军管会全体人员时，批评了把计划生育和卫生运动放在一起的做法。他说：“计划生育属于国家计划范围，不是卫生问题，而是计划问题。你连人口都计划不了，还搞什么国家计划！”（孙沐寒，1990）。1974年，毛泽东早国家计委《关于一九七五年国民经济计划的报告》上批示，“人口非控制不行”。邓小平同志也在当年指出“要特别注意节制生育问题”。正是根据党和国家领导人的指示，国务院下发《关于做好计划生育工作的报告》（1971年）等一系列政策文件，这预示着中国计划生育工作的正式开始。

 

    （2）机构设置。即机构的成立成为政策转变的重要标志。1982年在维也纳召开的“第一次老龄问题世界大会”的敦促下，中国成立了“中国老龄问题全国委员会”，从此，中国有了“老龄政策”这一明确的概念。1999年成立全国和地方的老龄工作委员会，从此,老龄工作正式列入政府工作日程。

 

    （3）工作会议。即政府召开工作会议，标志着政策的发展。典型的是环境保护政策。1973年召开的第一次全国环境保护会议，标志着中国有了环境保护政策；1983年召开的第二次全国环境保护会议，把保护环境上升为中国的一项基本国策。

 

    （4）政策法规。即国家出台的政策法规标志着政策的转变。2004年和2005年分别出台的《关于加强我国世界文化遗产保护管理工作的意见》和《国务院关于加强文化遗产保护的通知》，标志着文化遗产保护管理不入正式阶段。

 

    （5）大计方针。即国家的大计方针决定着某项政策的走向。像新农村建设、新型农村合作医疗和农村低保等等，都是在“和谐社会建设”的指导下，迅速建立和完善起来的。

 

    需要说明的是，大多数政策在转变中通常会受到其中一个，或多个因素的影响。同时，政策转变的标志性事件也与嵌入因素联系在一起的。

 

 

    政策历程的视角，既被看作为一种理论，又被视为一种研究方法。

 

 

    （1）规范主义方法。传统的政策研究采用规范主义和实证主义方法论。规范的方法以观察、归纳和演绎为基础，研究和预测事物“应该是什么”。规范分析试图揭示和阐明影响政策争论和政策结局的价值取向，规范分析的首要目标是澄清和理解代表一个国家政策选择的价值取向。作为一种衡量标准，评价政府的实际干预行动、改进政府实施干预方式的可能性、提高干预效果，规范的方法是必须的（Acocella,1998）。规范法在政策研究中占据着重要地位，规范法的最终目的是规定的：什么样的政策或什么样的改革才是好的？规范法可以为政策评价和政策建议服务，可以对实际的决策产生影响。规范的方法能够帮助和唤起关于政府超呼口号标语之上而介入社会经济事业发展的争论和思考。特别是，规范的方法能够完善政策内在的一致性的逻辑结构，确保政策体系的形成和发展是理性的，而不是仅仅依靠于政策制定者的直觉、经验和预测能力。

 

    （2）实证主义方法。实证的方法反对从抽象的概念出发，强调经验证据，而不是个人的知识或主观判断，被用来研究事物“是什么”。在大多数政策研究者看来，实证主义方法才是科学的方法。但实证主义的个人理性和制度理性的基本假设面对非理性的社会时，实证主义的不足自然就暴露出来。今天，那些自认为是政策建议提供者的学者坚信实证主义方法将能保证他们的建议不会轻易遭到拒绝。但事实并非如此。由于实证主义方法的失灵，或者说是不足，出现替代实证主义的后实证主义（也称作新实证主义）（Brunner,1991）。新实证主义（或叫后实证主义）对于有争议的政策问题放弃了原有的划分规范的和实证的界限的信条，认为其他政策研究路线也应当被给予同等的地位，特别是要明确包含进规范和价值评判的政策研究方法。

 

    （3）新规范主义方法。中国的政策具有明显的价值取向，中国的政策研究不能放弃规范主义的原则和信条，综合规范的和实证的方法，应当在规范主义框架内纳入实证主义方法，而不是相反。因此，应当探索政策新规范主义的研究范式。

 

 

    在分析政策发展阶段与转变时，我们试图借鉴社会学的“理想型”概念。所谓“理想型”是德国社会学家韦伯特有的方法论认识工具。它是研究者认识和解释现实的一种概念工具。它是某种结果类型，从大量事实中提炼出一些基本要素，将他们联系、概括起来，并提炼成某种纯粹的、即逻辑上“理想”的建构。但它只作为某种认识工具而存在，而不是某种抽象的逻辑实体。作为工具，它表现一种客观上可能的过程。通过指明历史现象接近某一种或几种理想类型的程度，就可以对这种过程分类并理解（袁方，1990）。

 

    理想型是有意义的，它提供了一种分析框架，一种判断的尺度以及比较研究的方法，它使社会的或历史的材料变的更易于理解。当然，“理想型”决非随心所欲的虚构，它是以理论结构的形式表示的时代的兴趣，是现实社会的历史文化现象的逻辑和规则。理想型并非是现实的摹写，但它仍来自现实本身，是通过变形的现实。即通过把研究者认为是具有典型意义的那些因素予以加强、突出、极端化或简化而取得的。它不是对现实的描述，但它的目标却为这样描述提供了一个清晰的表达手段（于海 1993）。

 

 

    政策科学、社会学、人类学等社会科学领域，已经积累了大量的研究方法。问题是我们如何从中提炼出适合研究政策发展历程的方法。笔者试图概括出一般性原则。

 

    （1）交叉学科的方法。交叉学科的方法通常指用政策历程的视角把不同学科的方法有机地结合起来，以此解决实际问题。传统学科分类限制了有利于提高政策研究的知识的整合：每个学科只关注本学科的理论和方法，事实上，没有一个政策问题完全落入单一学科里面(Brunner,1997)。仅仅使用任何一个学科的理论和方法为政策研究服务，都不能完全满足政策制定的需要，因此，研究政策发展变迁的历史沿革需要学科间的和专家之间的合作，需要综合多学科的方法。

 

    （2）定量和定性方法的融合。定性数据特别有助于揭示政策发展变化的动态的连续过程，同时，定量数据特别有助于揭示这种连续模式所隐含的发展序列。我们需要用政策历程视角，将定量和定性方法的融合起来，以促进政策发展的回顾和预测研究。

 

    （3）宏观和微观研究的方法。前文已经指出，分析任何一个时期的政策，都必须把政策的形成和发展嵌入到一定的宏观背景、组织体制和个体行为当中。因此，在政策领域内，用政策历程的概念整合定量和定性数据，整合宏观与微观分析，把政策历程方法贯穿到多重战略研究中将是一个有前途的关注政策动态发展过程的新的研究范式。

 

    在一般性原则的基础上，我们尝试提出可能使用的具体方法，主要包括（可参考Mortimer & Shanahan,2004）：

 

    （1）文献法。这是一种常规的和必不可少的方法。

 

    （2）事件史模型。事件史模型尤其适合政策转变的分析。

 

    （3）改进的结构均衡模型。结构均衡模型对于政策研究具有特殊的用途，因为它对于揭示政策动态发展过程中的因果联系和变化具有潜在的和重要的价值。需要说明的是，原有的结构均衡模型使用抽样数据估计出的结果通常是模型依赖的，它应用于政策历程研究时，需要改进。

 

    （4）潜在的结构方法，传统的统计方法已经不能满研究的需要，我们有必要用潜在结构方法来综合政策历程研究，以提高政策的研究水平。

 

    （5）叙述研究，即让政策参与者以讲故事的方式来反映政策的发展历程，研究者通过对这些政策故事进行分析，发现社会因素、社会事件和个人因素等之间的相互联系，以及对政策历程的影响。

 

    当然，政策历程还需要哪些其他的方法，仍有待于进一步探索和研究。

 

 

 

    任何一项政策体系由多个政策组成，像较为完善的环境政策体系就包括环境技术政策、环境经济政策、环境社会政策、环境行政政策和国际环境政策等。老龄政策体系包括老龄服务业、老龄组织、社区居家养老等等。社会保障政策体系包括养老保险、医疗保险、低保、社会救助等等。因此，我们的首要任务就是根据政策历程的原理和研究方法，分析和解释：

 

    （1）任一政策体系中多种政策的形成嵌入因素，这些政策实施后的效果，及其对政策体系演进的影响；

 

    （2）影响政策转变的决定性因素，以及与政策体系内多种政策的关联；

 

    （3）政策体系内各种政策之间的联系；以及，反过来，政策体系内的多种政策对政策体系发展变迁的影响。

 

    （4）政策体系之间的联系，以及对某一政策发展的影响。

 

    这样以来，我们就可以对某一政策体系过去的发展和演化有了一个较为清晰的认识，那么，我们下一步的任务就是在政策未来的发展进行预测。

 

 

    当前，制定政策，首先考虑的是政治因素，而不是满足科学性的要求。科学家和政策制定者共同面临的问题是，怎样进一步认识政策转变的复杂细微过程，从而为制定政策提供更充足的理论依据。当政策历程视角运用于预测政策未来的发展时，要关注以下三个至关重要的科学和政策问题：

 

    （1）充分性问题。政策建议者和制定者要考虑促使新的政策产生的先决条件否足形成？即考虑提出和制定新的政策的时机是否成熟。

 

    （2）及时性问题。即能否把握住有利时机，适时提出和制定新的政策。

 

    （3）恰当性问题。即提出和制定的政策是否符合实际，是否符合政策本身发展的要求。

 

    就社会保障政策而言，我们需要密切关注在什么样的条件下才能制定、如何制定以及制定怎样的社会保障政策，如城乡一体化的《社会保障法》。

 

    科学知识是制定政策必要条件，但制定政策不能完全依赖科学知识，非科学知识对制定政策也是有意义的。因此，要使政策历程视角能够更好地为政策服务，必须谨慎使用预测模型和统计推断技术(Strauch,1970)，必须善于将计算机预测模型与主观预测相结合，即将科学预测手段与政策制定者和实践者的主观判断有效地结合起来。

 

 

　　用政策历程的视角研究政策的变迁，重点要关注嵌入因素和政策转变，并以此预测政策未来的发展。当然，本文提出的政策历程视角只是初步的，还很不完善，在今后的研究中，我们还需要进一步探索以下三个问题：

 

　　（1）总结政策历程的理论命题，以丰富政策历程的理论内涵，提高政策历程视角的解释力。

 

　　（2）完善政策历程的研究方法，以提高研究的可信性和预测功能。

 

　　（3）探讨政策历程与政策过程（Policy Process）的关系，并将二者有机地结合在一起。

 

 

　　　  （本文已发表于《理论探索》2008年增刊）