（三位一体“的农村改革观纲要）

    1. 面向21世纪，中国在加入WTO后，随着我国社会主义市场经济体制建立和不断地完善，继续深化农村经济体制改革和政治体制改革的任务显得尤为重要。下一步的农村改革，必须坚持农地制度，分配制度和管理体制改革三位一体，综合配套，整体推进，协调运作。

    2. 改革开放20多年来，农村中出现的诸多问题，既是计划经济体制向社会主义市场经济新体制转变过程中必然产生的现象，又在于农村改革过程中长期存在着自发性、无序性、单一性和缺乏系统性、整体性、规范性所造成的。因此，今后一定要克服过去那种单项突破寻求改革出路的片面性和短期行为，将“整体推进与重点突破相结合”作为统筹考虑进一步深化农村改革的基本思路，从整体上把握农村改革、发展、稳定三者之间的内在联系，做到协调运作，相互配套，相互促进，从而推动农村经济社会持续健康快速发展。

    3. 纵观中国历代改革，几乎每一次较大规模的变革土地制度、赋税制度和行政管理制度，基本上都是同步配套进行的，有其相互关联性和一般规律性。当今中国的农村改革是一项浩繁的系统工程，但其基本内容并没有发生根本变化，仍然要遵循历史发展规律和现代市场经济的基本规律。

    4. 在全国范围内普遍实行可耕地农民家庭所有制和农村非耕地（包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等）国家所有制，是今后农村土地制度创新的改革方向。

  （1）从历史上看，自秦汉到清末的二千多年间，耕地始终是在国有—一私有—一国有的不断反复中变化着。每一次由私有向国有的转化，都伴随着社会的动乱与逆转；而每一次由国有向私有的分配，则促使农村经济恢复和国家强大。与此相适应，通过土地买卖兼并转移产权，利用租佃形式进行经营，成为中国古代土地关系的重要内容。至于非耕地，则一般属于国有，基本上不加入产权转移的流动领域。这种土地产权关系和耕地租佃经营形式，基本上是符合现代市场经济发展要求和市场机制运行规律的。

  （2）从理论上说，经济合理性是衡量农地所有权与使用权分离的主要依据。缺乏劳动效率和经济效益的农地两权分离是违背市场经济发展规律的。中国封建社会的地主土地所有权与佃农使用权分离条件下形成的耕地租佃经营形式是低效率的，已经被历史淘汰；现行的农地集体所有权与农户使用权分离条件下形成的家庭承包经营形式，仍然是低效率的。它是传统小农经营方式的延续，也必将会被淘汰。

  （3）从实践上验证，我国实行农村土地集体所有制，是依据传统社会主义合作经济理论，主要依靠政治运动和国家超经济强制手段建立起来的。说到底，它是社会主义计划经济体制下的特殊历史时期的产物。党的十一届三中全会以后，农村普遍推行家庭联产承包责任制，农地集体所有权长期虚置，造成土地产权关系模糊，限制了农地产权流动。这与社会主义市场经济发展要求是很不适应的，必须进一步深化改革，重构农地市场产权关系。

  （4）确定农地所有权必须坚持法律上的所有权与经济上的所有权相统一的原则。中国农村现行的家庭承包经营农地制度，实际上，一直存在着政治法律上规定的集体土地所有权与农户经济上拥有的所有权相分离的问题。农村集体土地所有权已经成为虚拟所有权，必须重新确立农村土地的真实所有权。

    5. 从《宪法》和法律上，确认可耕地农民家庭所有制，是新时期农村社会主义市场经济发展的新起点。它可以在相当长时期内，继续发挥土地作为农民最基本的生存条件和生活保障的社会稳定功能，保持农村改革的连续性，避免或减少社会动荡。它可以进一步明晰农村土地产权关系，引入市场机制，有利于耕地在农户之间自由流动，充分发挥市场在配置耕地资源中的基础性作用，提高农地利用水平和农业劳动生产率，加速农村分工分业，促进农业生产结构调整和农村第二产业、第三产业发展。它可以更好地发挥土地作为增加社会财富母体的再生功能，通过农业生产过程中的分工协作、土地兼并、股份合作、中介服务，以及农业产业化经营等多种形式，培育出大量新的合作经济实体和合作经济组织，进一步巩固发展壮大农村集体经济，保持农村社会主义集体经济性质不会发生根本性变化。同时，它还可以通过国家有计划地组织农民成建制地集体迁移，在全国重点农产区，建立现代化的大型商品粮基地和大宗农产品商业基地，确保国家粮食安全，确保大宗农产品市场有效供给，加强政府对农业的宏观调控。

    6. 实施可持续发展战略，促进农业现代化，关键在于农村国有土地开发利用上。为此，必须科学规划全国农村国有土地资源开发利用总体方案，制定配套政策措施，以体制创新和科技创新为动力，逐步建立以政府投入为主的公益型和以市场融资为主的商业型国有土地资源开发模式，实行双轨制运行。同时，制定并完善国有土地资源保护的法律法规体系，加强执法监督力度。

    7. 中国的农民负担问题，从根本上说是土地制度问题。农村费改税并非减轻农民负担的治本之策。

   （l）从历史上看，中国历代政府在处理土地收益分配关系、调整国家赋税制度方面，始终是采用“加”和“减”的办法。一般情况下，每当政权初建，国泰民安的升平盛世，均以轻摇薄赋、安邦抚民为立国之本，实行“休养生息”政策；然后，随着封建统治阶级没落，上层社会腐败，土地兼并加剧，苛政重赋又成为一种历史的必然。这种历史的周期性在中国封建社会延续了几千年，始终没有跳出“加减法”的怪圈。

   （2）从现实上看，目前中国农民在承担国家负担方面，来自工农业产品“剪刀差”的部分占百分之七十多，通过储蓄净流出农村的资金损益率达百分之二十几，真正的农业税负担仅占百分之五左右。这就充分说明，农民负担重的根源在于极不合理的工农业产品交换价格和十分不利于农业生产发展的旧的农村金融管理体制。农村费改税所能够解决的是，除此之外的来自乡村集体和社会上向农民摊派不合理的收费部分。据安徽省农村费改税试点情况，这部分收费减少的幅度为25％左右，与农民现在承担的国家负担和集体负担全额累计金额相比，可谓微乎其微。

   （3）从理论上说，农村费改税本身的4个变量，即计税土地面积、计税农作物产量、计税农产品价格、农业税税率等，在市场经济条件下，都是经常变动的。运用它综合计算应税农户纳税金额，不仅难以做到公平税负，而且也很难进行实际操作。尤其是农业生产条件千差万别的山区，更是行不通。况且，费改税作为单项突破的农村分配制度改革，如果它不与国家财税制度、价格制度、农地制度、户籍制度以及农村行政管理体制改革相配套，那么，它既不能从根本上解决农民负担的问题，也不能从制度上理顺和规范农村新的分配关系。

   （4）从实践上验证，历史上被称为“黄册”的户籍制度和“鱼鳞册”的地藉制度，是迄今为止最为浩繁、最真实的征收赋税依据。但这种依靠原始手工方法完成的户籍—一地籍—一赋税三位一体的系统管理税制模式，它本身耗时费力，再加上中间环节多，容易节外生枝，管理和监督成本都十分高昂。明朝开国皇帝朱元蟑曾说过，“法贵简单，使人易晓”。这句话蕴涵的道理十分深刻。目前，对于大多数农村地区来说，农户—一耕地—一税费仍然是三位一体的，这三者之间任何环节上的变动都是相互联系的、缺一不可。因此，现行的户籍制度若不进行彻底地改革，新的农地制度难以形成，农村费改税也很难取得根本性突破。

    8. 逐步建立和完善农村新的收入分配制度，必须要与农地制度改革相配套，与社会主义市场经济新的管理体制相适应。

    （1）近期目标和相应采取的政策措施：是在进行农地制度创新和改革农村行政管理体制过程中，暂缓向农民征收农业税、农林特产税、屠宰税、耕地占用税、乡镇统筹和村级提留，免除农民义务工和劳动积累工，以及面向农民征收的各种不合理收费。乡镇在编工作人员和教师工资一律由中央和地方财政负担。村干部误工经济补贴和村级必不可少的办公经费，以及遭遇特大自然灾害需要征用民工等，一律实行村民代表大会表决制，采取一事一议的办法筹集，本着量力而行的原则办事。同时，继续维持适当比例的工农业产品价格“剪刀差”。按照国民待遇平等的原则，面向全国城乡消费者开征商品消费税，尽量弥补暂时全额免征农业税费后的财政资金缺口，保证国家财政收支预算正常运行。

   （2）中期目标和相应采取的政策措施：是建立与新的农地制度相适应的农税制度。坚持对农业征税从轻和公平合理的原则，设计税种单一，简便易行，适合市场农业生产特点的农业税税种，开征农产品流通税和农地产权交易税。逐步缩小工农业产品价格“剪刀差”，制定比较合理的工农业产品价格体系，减少农民从农业生产中获得收益向工业和城市净流出数量。根据不同时期国家财力状况，实行国家对农业扶持政策，逐步增加对农业生产资金投入。建立农民社会保障制度，开始在部分省市进行试点，逐步向全国农村推广实行。

   （3）长期目标和相应采取的政策措施：是建立和完善符合社会主义市场经济发展要求的全新的农村分配制度，实行以农民劳动收益为主和按生产要素分配相结合的分配制度。进一步理顺工农业产品价格比例关系，建立合理的工农业产品价格体系，实行工农业产品等价交换的价格制度。国家对农业实施保护措施，加大财政支持和补贴、信贷扶持以及’农产品贸易保护等政策措施，促进农业生产发展，维护国家粮食安全。建立健全农民的社会保障制度，实行城乡居民享受平等的“国民待遇”政策。

    9. 改革开放以来，农村经济体制改革率先起步、不断深化，有力地促进了农业生产发展，促进了农村经济繁荣。但是，农村政治体制改革行动迟缓，始终没有取得实质性进展，严重制约着新的农地制度建立和新的分配制度形成。这必然要求改革与之不相适应的旧的农村管理体制。不在这方面取得重大突破，新一轮农村改革将难以深化，社会主义市场经济体制也将难以建立和进一步完善，就会严重影响农村经济发展和社会进步。

    10. 必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村管理新体制。

   （1）加强和改善党对农村工作的领导。党管农村工作是一个重大原则。农村基层党组织和广大农村党员（包括党在农村的各种群团组织及其成员），要逐步学会自觉运用发展市场经济的新本领，按照江泽民总书记提出“三个代表”重要思想的新要求，不断改进领导方式和工作方法，努力增强党群组织系统内部凝聚力、吸引力、战斗力和号召力。依靠提高党组织内部运行质量和整体水平，充分发挥它对农村其他组织和农村各项工作的影响力、渗透力、推动力，引导和带领中国广大农村居民走共同富裕道路，真正起到促进农村两大文明建设健康发展的坚强领导核心作用。乡镇党委和农村党支部要严格按照党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》以及其他有关规定，建立健全党内各种组织制度和各项工作制度。农村基层党组织和农村党员，以及党的群众组织和它的成员，必须严格按照各自制定的章程和有关规定办事，在组织系统内部活动，不能超越其活动范围，干扰其他组织活动的正常开展。共产党员要严格遵守《宪法》和国家法律，自觉接受法律监督和群众监督。要从法律上和制度上保障各级人民政府全面履行其职能，依法独立地行使职权。乡镇“七所八站”党组织，统一由乡镇党委领导，保持乡镇党委组织系统的完整性和统一性。

   （2）推进乡镇政府机构改革，转变政府职能，精减机构，裁减冗员，转换乡镇“七所八站”旧的管理体制和运行机制，建立与社会主义市场经济体制相适应的乡镇行政管理新体制。

   （3）调整合并乡镇，科学规划中心建制镇，取消村、组两级行政建制。村民组不单独拥有集体土地所有权，原有的资金、资产、债权、债务等归原村民组现有人口占有、使用、继承、处置。要按照发展社会主义市场经济的客观要求，逐步打破村际间的地域界限和户籍管理上的制度限制，实行按农村人口现居住地或以具有一定规模人口群的农业经营实体和各种中介组织为单位，建立新型的社区性经济合作组织和村民自治组织，靠利益机制引导，发展壮大新的集体经济，增强村民自治组织内部的亲和力。

   （4）加强农村基层民主法制建设，进一步完善村民自治组织管理制度。要正确处理村民委员会与村党支部和乡镇党、政、群组织和各种中介服务组织、企业组织、以及其他各类组织之间的关系，加强对村民的自我管理，自我教育，自我服务。村民自治组织机构、自治章程、村规民约及村级财务政务公开制度等，作为实行村民自治的重要制度体系，必须依法进一步完善，规范管理。

    （5）调整合并农村中小学布局结构，优化配置教师资源，节约使用有限的教育经费。按照教育发展和管理的一般原则，结合农村人口居住特点，彻底打破县（市）、乡（镇）、村行政区划界限，调整合并农村中小学布局结构，实行规模办学与边远山区办教学点授课相结合的基础教育管理模式。农村中小学合并后，师资力量由县教育主管部门统一调配，办学经费和教师工资由县财政统一管理，纳入县级财政年度预算中。不再保留的学校资产，原属乡（镇）或村集体所有的，由县国有资产管理部门评估拍卖，回收资金缴入县级财政金库，专项用于改善农村中小学教学设施建设。凡被保留下来的农村中小学资产，由县国有资产管理部门统一管理。

   （6）改革户籍管理制度，逐渐消除城乡分割的户籍壁垒。全国统一的户籍制度已经完成了它的历史使命，现在它已成为限制城乡政治、经济、社会发展进步的制度性障碍，必须尽快进行整体性改革。根据城市发展的一般规律，借鉴国际上特大城市管理的先进经验，制定中国特大城市人口总量规模控制和与城市人口结构调整相结合的新的城市户籍管理措施是必要的，也是可行的。但对全国的城乡居民来说，必须按照国民待遇平等和自由流动的原则，实行按居住地管理的新的户籍制度，全部放开省会城市（特大城市除外）、地（市）城市、县城、小城镇等城镇户口。

    11. 中国的改革是全面的改革，改革是社会主义制度的自我完善和发展。由于改革不能通过局部改革来实现，由于改革是整个社会政治经济体制的整体转换，所以，农村的全面改革必须与城市改革相配套，农村经济体制改革和政治体制改革必须与城市经济体制改革和政治体制改革相配套。只有同时解决农村系统的“外部性”问题，尽量避免或减少与整个社会新旧体制转换过程中，发生冲突、摩擦、内耗，中国“三农”问题才能够从根本上得到解决。

    （该文是作者担任乡镇党委书记10年之后所写的一份上书中央的政策性建议报告摘要，曾被批转到2002年1月8日召开的“中央农村工作会议”筹备组）

    作者现任信阳师范学院学报编辑部副主任，致力于“三农”问题研究。

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