虽然大多数人都熟悉这个词语，但是人们对它的理解与认识却差万别。集权主义者认为，民主是一个具有阶级属性的概念，所以根本就不存在象西方资本主义国家描述的那样全民的民主；由于国家的政权掌握在统治阶级的手中，所以民主只不过是在这个国家中的统治阶级内部成员在平等的原则下少数服从多数的一种政治管理方式；而资本主义国家则认为，民主应该是全民的民主，是基本人权之一，根据天赋人权的理论，他是上帝，是造物主赋予每一个人与生俱来的权利，而不能因为他们的意识形态或者政治信仰的不同而予以剥夺。

　　平民百姓往往被动地接受“民主”就是“人民当家做主”；专制者、独裁者认为民主就是“我或者我们允许你干的一些事”，他们往往“拉大旗做虎皮”，用民主做他们专制的遮羞布；不同的学者、理论家们在不同的时候又对民主做不同的解释和滥用。就拿人们常说的“民主就是人民当家做主”来分析，也存在许多误导：那些人当家做主？全体人民？还是部分人民？是哪一部分人民？是多数部分？还是少数部分？很可能，您会说是多数人民。显然，多数不等于全部，多数人做主会不会导致多数人的专制？如果说有“主”，对等地讲，就会有“仆”。那么，谁来做仆人？既然是民主社会为什么还要区分“主”和“仆”？还是象某些号称“人民共和国”的“民主”那样：“仆人”大肆挥霍“主人”的财富，坐高级轿车，住高级别墅，吃黄金宴，而主人还必须“闭上臭嘴！不准你乱说乱动！”可见，“民主就是人民当家做主”只不过是高高在上者强加给人们的一种观念而已。而民主主义的错误，就是把这种简化的程序，当成了最高原则，用多数决定的程序，代替了全体个人的意志，多数人的意志甚至可以超越少数人的生命权利，可以成为屠杀少数人的借口。这，就是所谓民主暴政（或称多数暴政）的根本原因。

　　按照字典上的定义，民主是“人民支配的政体，最高权力属于人民，由人民直接行使，或由经自由选举制度产生的人民代理人行使”。用亚伯拉罕·林肯的话来说，民主是“民有、民治、民享”的政权。孙中山先生的“民族、民权、民生”三民主义和“五权宪法”思想也表达了中国人民在十九世纪末、二十世纪初的意志和才智。中山先生认为把政权和治权分开，由人民掌握“政权”，政府实施“治权”。“治权”相对于“政权”称作 “能”，故又称“权能分治”。人民的“政权”包括选举权、罢免权、创制权、复决权等四权。政府实施“治权”，采用五权分立体制，即立法权、司法权、行政权、考试权、监察权，五权相互独立、相互制约。与此相应，中央政府实行五院制，分别是立法院、司法院、行政院、考试院、监察院。五院的组织程序是：①人民投票选举总统；总统组织行政院；总统对国民大会负责。②人民投票选举代议士组织立法院，立法院对国民大会负责。③总统经过立法院的同意，委任其他三院的院长；其他三院院长不对总统和立法院负责，对国民大会负责。④监察院向国民大会弹劾失职的各院人员；监察院人员失职，由国民大会自行弹劾罢免。⑤国民大会的职权由宪法制定和修改。 ⑥考试院审核考察其他四院和国民大会的职员资格。 不过，孙先生的观点虽好，却出现了一个逻辑问题：是直接民主，还是间接民主？如果是直接民主，那么，国民大会将有多大？如何组织？如何开展工作？如果是间接民主，那么应该实行的是代议制，议士（即当代议员）如何产生？如何组织？如何开展工作？它又将对谁负责？当然先生在中国封建大厦即将倾倒之际为我们后代做了极为有价值的探索，不愧为中国民主革命的先行者。

　　正是在从古希腊的伯里克利到伏尔泰、让·雅克·卢梭、孟德斯鸠、托马斯·杰斐逊、亚伯拉罕·林肯、孙中山、陈独秀、毛泽东，到现代瓦茨拉夫·哈维尔、安德烈·沙哈洛夫、邓小平等贤哲民主观点的启迪和教化下，才使我们对民主有一个比较清晰的认识。

　　其林先生在翻译《社会契约论》的后记中写到：“没有理念的更新，产生的永远是暴政。期望主子的民族有的只能是枷锁。”正本清源，从观念上真正理解民主的涵义，并坚持不懈地做出努力，民主社会就会离我们越来越近、越来越完备。

　　自由和民主往往可以互换使用，但是，二者并非同义词。的确，民主是关于自由的一整套观念和原则；但是，民主也是由一整套做法和程序构成的，这些做法和程序的形成，经历了漫长而且往往是迂回曲折的历史过程。简言之，民主是自由的制度化。因此，有可能去识别立宪政体、人权、法律面前人人平等这些经过长时间考验的基本原则，而这一切，是任何可以名符其实地冠以民主称号的社会所必须具备的。

　　从经济学的角度看，“民主”其实也是这样一种社会机制：从总体上看，它是一种社会生产、生活总成本相对比较小（绝非最小）、社会总资源相对比较节约、产出比较大，并且在不损害或减少他人利益的前提下个人利益能够得到最大化。尽管不同的民主体制存在着政治的、文化的、经济的巨大差异，其经济实质必须体现出来。

 

　　二、民主的核心问题—国家权力的形成和公务人员的产生

 

　　民主作为社会政治制度可以分为两大类：直接民主和代议制民主。在直接民主政治制度下，所有公民都能参与决定国家事务，而不需要选出或任命官员起中介作用。很明显，这样的制度只有在人数较少、社会事务较少时才是可行的，例如：社区组织、部落议事机构、工会的地方组织等。在这些组织里，各成员可以在一个房间里开会讨论问题，透过共识或多数表决作出决定。古雅典是世界第一个直接民主政体。它曾设法实行直接民主政治，公民大会人数很可能多达民主政治的人数的极限。它是排除了雅典的奴隶和社会底层成员外的、定居于城内的成年男性参与活动的政体。据相关研究，大约只有16%的古希腊公民拥有民主的权利。现代社会由于其规模和复杂性，实行直接民主政治制度的机会很小。即使在经济发达、民主气氛很浓厚的地方实行直接民主仍然存在许多困难，以致不可能让所有的居民在一个地点聚集、对影响他们生活的问题直接投票表决。

　　现代国际社会中常见的是代议制民主政治。近、现代以来，人们在民主先行者的引导下和前人的实践中，已经对代议制民主有了更深入的认识，民主的核心问题就是国家权力的形成和公务人员的产生。国家权力，其实质是公民个人将人人都想做好、而仅凭个人能力很难办好，或者需要付出非常大的成本才能办好的事务交给专门的机构和人员去办理，以此来节约全社会的成本和时间。

　　按我们现在的说，公务人员可以分为政务类公务员和事务类公务员。在代议制下，公民选举政务类公务员来作政治决策，制定法律以及实施各项有关公共事务和公共利益的计划。这些公务员能够以人民的名义深思熟虑和有条不紊地商讨复杂的问题，这就需花费时间和精力，并且需要一定的专业知识、机能和经验，而不是一般公民能够做得到的。

　　怎样选举这些官员？方式很多，差异极大。国家立法者可以由各个区域选出，按照地域和人口比例确定每个区域的代表名额。另一种方式是：在一种比例代表制下，每个政党按其在全国投票总数中所占的百分率取得议席。地方可以借鉴国家一级的模式，或者采取不那么正式的做法，透过团体磋商达到共识而不是靠投票去选举官员。

 

　　三、多数裁定原则和少数人的权利

 

　　任何形式的民主制度均是公民根据多数裁定原则自由地作出政治决策，无一例外。但是，多数裁定并不就是民主。例如，容许百分之五十一的人口以多数的名义压迫余下百分之四十九的制度，没有人会称之为公平合理的制度。在一个民主社会里，多数裁定原则必须同对个人的人权的保证相结合，这样做是为了保护少数人的利益。这里所说的少数人包括种族、宗教、政治方面占少数的人，甚至还包括在对有争议的法规所进行的辩论中失败的人。少数人的权利不取决于多数人的良好愿望，也不能被多数票所扼杀。少数人的权利之所以受到保护，是因为民主的法律和制度保护全体公民的权利。

　　美国作家黛安·雷维奇（曾任美国教育部助理部长）写道：“当一种代议制民主政体的运作，是以限制政府权力并保证全体公民基本权利的宪法为依据时，这种政府的形式就是立宪民主政府。在这样的社会里，实行多数裁决，而少数人的权利则通过法律的制度化受法律保护。”

　　上述要素界定了所有现代民主政体的基本要素，不论这些民主政体在历史、文化和经济上有多大的差异。尽管加拿大与哥斯达黎加、法国与博茨瓦纳、日本与印度作为国家和社会，存在着巨大的差异，但是，立宪政体的要素——多数裁定原则与个人权利、少数人权利相结合以及法治——均可以在这些国家中找得到。

 

　　四、多元化是民主社会的基本结构

 

　　民主并不只是一套确定政府功能的宪法条文和一套确定政府工作程序那么简单。在民主制度中，政府只不过是与许多不同的机构、政党、组织和社团在一个社会结构中共存的一份子。这种多样性叫多元主义。先决条件是：民主社会这么多有组织的团体和机构的存在、合法性、权力，并不取决于政治。

　　在民主社会中，有成千上万民间机构在运作，其中有些是全国性的，有些是地方性的。许多这样的机构在个人与错综复杂的社会和政府体制(上述机构也是这些体制的一部份)之间起中介作用，担负起那些没有授予政府的职责，向人们提供机会，便于他们以民主国家公民的身份行使权利和履行责任。

　　这些团体以多种方式代表其成员的利益──支持竞选政府职位的候选人，就有关问题进行辩论，试图对政策的决定施加影响。透过这些团体，个人就能够有目的地参与政府和自己社区的事务。在这方面，可以举出各种各样的例子：慈善机构和教会、环境保护团体和街坊福利会、商会和工会。

　　在独裁政权和专制社会里，所有这类组织实际上由政府控制、批准成立、监督或者以其它方式向政府负责，更可笑的是有的甚至将这些组织的成员也纳入政府公务员序列！在民主国家里，政府权力由法律清楚界定和严格控制，因而民间社团组织不受政府控制；相反，许多民间组织还向政府游说，设法要政府为自己的行动负责。其它如与艺术、宗教信仰、学术研究或与其它权益有关的团体，却宁可少接触或根本不接触政府。

　　在民主社会里，公民可以在这个繁忙的私人活动范围内探索享受自由的可能性，以及实现自治所需担负的责任──而不会受到可能出现的国家强硬手段的压制。

 

　　五、民主的基本支柱

 

　　以下所列是不同时期的先哲们总结出来的民主的基本要素：

  
　　 ①政府的建立基于被治理者的同意 。任何一个政府的建立，不论是采取什么方式建立的（武装斗争，和平演变，议会斗争），它都是建立在人民的授权之上，替人民行使公民个人无法直接行使的公权部分（国家安全，教育，外交，治安、环境保护等）。换句话说，政府履行的只是公民出让的部分权力，公民没有出让的权力部分政府没有权力干涉。这些年来，一些民主国家的政府出现了权力不断扩大的趋势。
        ②相对多数裁决原则
        ③保护少数人的权益
        ④对基本人权的保证
        ⑤自由公正公开公平的选举
        ⑥法律面前人人平等
        ⑦合法诉讼程序
        ⑧政府受宪法制约
        ⑨社会、经济、政治上的多元主义
        ⑩宽容大度、注重实用、合作和妥协的价值观 。

 

　　　　　　　　（作者单位：三门峡行政学院 472000）