以制度为中心的思维方式在中国远谈不上熟知，更缺乏实际的应用，当新制度经济学在西方早已发展得如火如荼成为学术主流的今天，介绍这方面理论成果的书籍在国内还是如凤毛麟角，直到2000年11月份才由商务印书馆出版了一本由韩朝华先生翻译的《制度经济学：社会政策与公共秩序》一书，这本既通俗又包含了该学科理论要义的教科书，条分缕析，将制度经济学理论原理阐述得清晰明白。笔者相信，这本书早晚会成为萨缪尔森《经济学》一样的经典教科书。读读这本书，对提高我们的制度意识会有很大帮助，也会对新左派学者对制度决定论的非难有清醒的认识。
制度起着至关重要的作用
比如有人告诫我们说，“不要迷信制度，马克思是制度决定论者，而制度决定论是要反对的，尤其要反对所有制决定论”；还有这样的说法也在质疑制度的决定作用：“如果专利制度完全有效的保护了发明人的利益，那么发明人的积极性就可能趋于下降，而不是上升。因为有了发明成果和专利的保护，他就可以很容易垄断技术，坐享其成，他还有什么必要不断的发明呢？”这一观点有悖常理，因为有人说，“没有专利制度，世界上的发明将会减少一半”。就因而断言，另一半发明创造是因为专利制度不能有效保护专利人的利益带来的，此乃大谬之说。所谓“无专利制度，世界上的发明创造会少一半”，是人们对专利制度推动发明创造的一种比喻。实施专利制度能够有效的激发人们的创新热情，使发明创造大量增加，乃世所公认。热爱发明创造的美国青年爱迪生，依靠勤奋努力做出了众多发明创造。他申请专利并用自己的发明投入商业性生产，由于专利技术的保护，新技术转化为生产力给爱迪生带来了巨额财富。正是在这样的经济基础上，他得以将发明创造活动推进到更深更广更高的层次，开了公司化方式从事创造发明的先河，一生取得1000多项发明专利，使20世纪众多改变人类生活的重大发明（如电灯、留声机等等）均与他的名字相联系。美国微软公司由两位未毕业的大学生创立，短短20几年的时间，就迅速发展成为信息技术产业的世界级经济巨人，他们创造开发并不断改进完善的计算机操作系统软件，推动了计算机的普及与广泛应用，使计算机成为改变人类文明的重要力量。这一切之成为现实，正是得益于世界范围内知识产权保护制度的建立与相关措施的实行，得益于专利技术及其产品带来的巨额经济收益。与之相反，由于缺乏知识产权的有效保护，盗版盛行，国内音乐音像制品生产原创动力严重不足，产品质次量少，不能满足市场巨大需求，整个业界长期处于较低的发展水平。
任何事物的发展都有个度，也许，随着专利制度的不断强化和完善，专利的过度保护，专利制度发展的极端化，会带来技术垄断与技术封锁，使技术的推广普及受到限制。但严格的说，那是在专利制度有效建立，且得到严格甚至过头执行的条件下才可能发生的事。对于专利制度初创，既不完善，亦未得到有效贯彻的现实中国而言，谈论专利制度的负面作用尚为时过早。今天，与专利等知识产权制度执行不力，侵权现象普遍发生的严重事态相比较，专利保护过严、过密、过强，保护期过长之弊，简直可以忽略不计。说专利制度阻碍而不是促进发明创造，还可以用一个类比来加以驳斥。公认的观点是，健全的法律法规有助于减少和制止犯罪。如果有人因此形象的比喻道：“这世界如果没有法律，犯罪行为将会增加一半。”反对此观点的人就此推论：这说明另一半犯罪事实的产生是因为法律过多过严所至。法律赋予司法人员过大的权力，加上执法中存在的诸多问题，如伪证、贿赂、滥用权力等等，这些问题会带来新的犯罪；司法活动还会将原本很小可以通过互谅互让解决的问题，变成久拖不决旷日持久的法律诉讼。由此，反对加强和完善法律制度的人最后的结论是：过多过严的法律制度及其法律实施，会带来更多的犯罪而不是减少犯罪，会带来更多难以解决的社会问题而不是减少这类问题。这一结论显然是荒谬的，不合常理的。
按照制度经济学的观点，在没有正式法律法规或成文法的地方，并非完全没有制度，那里存在着由习惯、传统、惯例与公认的行为方式共同构成的事实上的规范与制度。当人们说，没有专利制度，这个社会的“创造发明”与新技术新方法照样层出不穷生机勃勃时，它其实指的是社会上存在着另一种事实上的制度：即盗版盛行，模仿与随意使用他人技术、发明专利的行为司空见惯，发明创造不如“拿来主义”来得及时有效，原创敌不过仿制……。所谓的生机勃勃，是盗版、仿制偷窃他人技术与发明成果的行为生机勃勃。科学规范的制度对经济文化快速有效的发展有着十分重要的作用，不然的话，现代社会的人们也不会化那样大的气力，不断建立和完善各类经济社会制度。经济的增长和发展当然也可以在“制度不完善”，多种制度并存，“规范和非规范之间的差别不那么清楚”，对制度外和制度边际上的活动能够容忍的社会环境中进行。但是，由于在这样的环境下，经济活动实际上是依照惯例、依靠人品和道德信誉，遵循黑道的规则进行的。它显然是一种效率不高、缺乏公平公正的经济发展，是充满不确定性、不文明不道德不合理的、代价极大的经济发展。
制度起决定作用的情况随处可见，为了调动农民的生产积极性，提高农业生产的效率，推动农业经济的快速发展，三中全会之前，我们从提高觉悟、克服资产阶级懒汉懦夫观念、净化集体经济环境甚至创造新人入手，耗费了那样大的精力，农民群众更是付出饥饿和贫穷的代价，最终的效果却十分不尽如人意。三中全会之后，分田到户的大包干体制一推行，仅两三年功夫，我国农业生产的效率、农业经济增长速度、农民生产积极性、进而整个中国农业的面貌，就发生了翻天覆地的变化。这充分说明，就提高农产品产量、调动农民生产积极性、提高农业经济效益而言，三中全会前那种固守旧的生产关系体制，总在非制度因素上下功夫打主意的思维方式与工作方法，比起从制度入手，以制度的改革调整为中心的思维及其方法来，效果要差一大截。
人们怀疑制度不起作用的原因
人们之所以对制度的决定作用有怀疑，主要因为现实中确实可以找到许多制度不起作用的例子：比如民主集中制在一些地方的运行，就很少体现出民主的色彩，有的往往是个人决断甚至个人专断；人大、政府、法院，虽然从法律条文上说，都是具有严格分工和独立权力地位的职能部门，相互之间存在着制约、监督、促进的关系，但实际运作上就不是这个样子；社会拥有法院、检察院、纪委、审计、监察等多个监督制约机构，且有行政诉讼法、监督审计条例和党内民主生活准则等多部法律法规，制度不可谓不多，不可谓不健全，但所起的作用却十分有限，贪污腐化、无法无天的现象依然未能得到有效的制止。与之形成鲜明对照的是，建国之初，国家政策制度新立，法律法规不多，内容条款亦不完善，但由于执行到位、令行禁止，以至民风清醇、官风良好，贪污腐败的痼疾与多少年难以根除的黄赌毒丑恶现象竟一夜之间绝迹。
制度留给人们不起决定作用的印象，还源于这样几种情况的影响：
（1）有些名义上的制度，长期停留在纸上口头上，因为各方面的原因并未实际建立，这种没能实际建立起来的制度，自然不起作用。经过股份制改造的国有企业，虽然名为股份有限公司，但是，由于占有绝大部分股份的国有股东，其代表或者是改换了名字原国有企业的经理书记，或者是行使国有股东权力的政府行政部门，其行为追求和行为方式并未发生根本的变化。由他们掌握企业的控制权，往往以政治权力为轴心而不是以经济效益轴心行事。因此，尽管名称改了，股票上了市，钱也圈了进来，但董事会、监事会、管理层相互促进相互制约的机制照例没有建立起来，股份公司制度特有的功能与优势自然也发挥不出来。还比如，国民党号称自己的政治制度是五权分立的体制，但人们知道，权力要实现分立与制衡，首先要有权力受到限制的政府。其次，军队、立法、司法等等部门要有独立行使权力的法律地位。其三，要有违宪审查。分权和制衡的制度框架是宪法规定的，如果违宪行为得不到惩处，越权行为得不到控制，分权就是一句空话。国民党政权缺乏权力分立的基本条件，谁拥有军队，谁就拥有权力，因而虽有五权分立之名，毫却毫无权力分立之实。这样的条件下，自然看不到权力分立有什么制衡功能，看不到分权制与集权制有什么区别。
（2）有些法律法规因条文抽象，不具可操作性，往往只是一种摆设，没有实际的功用，不构成现实的制度。假若有人不明就里，以为这类法规不起作用是条款过少、内容涉及面不广所至，试图通过增加或完善条文的方法来解决问题，比如将“三不准”增加为“五不准”。但是，由于没有解决法规的可操作性这一关键问题，原有的“三不准”根本没有做到过，今日的“五不准”同样做不到。如此的制度建设搞的多了，自然会给人留下有没有制度一个样，完善不完善制度一个样的印象。
反之，如果法律条文是一个能够得到切实履行东西，它的发布施行会立即改变人的行为和行为方式，这样的法律所构筑的现实的制度，肯定是有实际作用的。比如现在的交警执法一般是到位的，因而像含铅汽油禁用这样的法规，执法部门会很快将其变为现实，这一制度肯定会对汽油品种的选择、汽车尾气的排放，进而城市空气质量的改变产生决定性的影响。有的体制改革因为抓住了根本，在关键和主要的方面一改变，新的体制架构就基本建立起来了。比如大包干体制的建设，因为权力划分比较简单，只要分田到了户，上缴的费用固定下来，土地投入、管理、品种选择、成本控制、产品销售等经营自主权很容易得到落实。如此，以土地长期使用权为基本形式的农业生产的私人经营体制，便得以名副其实的建立起来。这一新体制建立，立即改变了农民群众的经营行为与生产积极性，新的体制也因此马上显现出与人民公社体制完全不同的功能。
（3）名义（即文字和口头上）上的制度与实际起作用的制度不同，甚至截然相反，这样的条件下，名义制度不起作用是必然的。名义上的选举制，实际上的任命制，名义上主人说了算，实际上仆人做主；名义上业主权力为中心，实际上，业主的基本权利没有丝毫保障，实际存在的是以物业公司权力为中心的体制。在这样的条件下，居民小区的物业服务，当然体现不出唯业主利益马头是瞻，围绕业主需要开展工作的理想功能。有些方面的体制改革，可以称之为各取所需的改革，对自己有利的就改，不利的就维持现状；或者，仅仅改革了表面的部分，实质的内容却依然如故，比如权力下放了，责任追究和权力制约机制却还没有建立；福利待遇的高低可以由企业自主决定了，可福利资金筹措和供应却依然由国家负责。这样一来，实际运行的是很不完善兼有新旧体制弊端的“四不象”的制度，在这样的制度下，不仅新体制的特有功能发挥不出来，旧体制本身具有的优势又会丧失殆尽。如此这般的制度改革，当然只能给人留下体制愈改愈糟，新体制不如旧体制的强烈印象。
还有一些经验使得人们对制度的决定作用产生怀疑：同样的制度在不同的人的运作下，功能和作用大不相同；同样是封建皇权制度，在康熙运作下与在慈喜运作下显示的作用和功能不同；民主集中制在50年代领导干部的运作下与今天领导干部运作下显示出的效能与作用大相径庭。而皇权制度与民主集中制本身并未发生根本的改变。
不要迷信制度的合理性和不合理性
所谓不要迷信制度，不要以为制度可以解决一切问题，如果指的是（1）再好的制度，离开了一定的社会文化环境，也不可能建立起来；（2）再好的制度，没有合适的人去操作，或者说没有具备特定素质的人去运作它，照样起不到人们希望它起的作用；（3）停留在纸上、口头上的制度，无论多么科学与完善，都毫无用处。若是这样的话，不要迷信制度的说法是有道理的。
但是，我们必须明白：一个制度能否建立起来，同这个制度建立起来之后具有怎样的功能、作用，不是一回事。一个制度，因不能完整有效的建立而毫无作用的事实，丝毫不能改变该制度有效建立所必然具有的功能和作用。举个例子，假如因为各种原因，我们不能制造出合格的汽车，因而所谓的“汽车”结构，在我们这里毫无用处。或者是一堆废铁，或者使用起来很麻烦很不经济，其实用性不如马车。但是，这个事实并不能改变汽车优于马车，汽车具有马车所不具有的功能的公认结论。制度的有效运行不能离开具有特定素质的人，制度正常功能的发挥有赖于人的合理规范的操作，这一点同特定的制度有没有某种功能不是一个问题。汽车在货物运输上具有拉得多跑得快的功效，这一点同没有合格的司机，汽车任何功能作用都没有，不是一回事。与人们谈论的制度起不起决定作用时涉及的问题更是风马牛不相及：真正的问题是：饼子具不具备没有充饥的功效？可人们谈论的却是画饼能不能充饥。
所谓不要迷信制度，不要以为所有制可以决定一切，不要以为市场体制会解决一切问题，所谓“10年动乱，10年乱动”（何新）等等，这些观点合理的一面，是看到未经科学论证的盲目的制度变革，会带来新制度不如旧制度的情况；照搬他国制度，不考虑现实条件，会带来制度建设失败的后果（比如苏联的经济体制改革与中国辛亥革命后照搬西方议会制度出现的种种问题）；传统体制本身具有它的特长和优势，人们只要下定决心、认真去干，很多事情和问题是可以办好也是可以解决。
其不合理的一面在于，党和人民所以要立志改革体制，就是因为改革前的中国社会体制存在诸多不如人意的地方。78年以前的30年，在固守既定体制的前提下，人们百般努力、想方设法改善体制的功能和作用，结果收效甚微。在吃不饱肚子和商品极度匮乏的压力下，实行了局部的制度变革。从包产到户到放开农副产品市场，短短几年时间，就使国家面貌发生了巨大变化：农产品产量剧增、经济社会迅速发展、人民生活水平迅速提高。随着改革的不断深入，国企面临的问题和困难愈来愈突出，从放权让利到承包租赁，从苦练内功强化管理到确立党组织的核心地位，不触动所有制形式的众多非制度措施，不仅未能收到预期效果，而且随着时间的推移，原有矛盾和问题在新的条件和环境下反而表现得愈来愈突出、愈来愈严重。实践逐渐使人清楚的看到，所有者缺位和行政部门控制所有权，是造成投资软约束、经营决策不灵活、经营管理者有效激励不足等诸多问题的根源。私有制企业所以经营极具活力、效益稳步增长，其本质就在于：所有者权力明确到位，所有者与经营者利益具有一致性；在于投资的硬约束，在于市场竞争带来的巨大压力与不懈动力。虽然放权让利的改革措施，使国企有了参与竞争、自主决定投资方向、自主决定资源配置的权力，但如果没有利润约束，如果缺乏资本所有者利益和目标追求的制约，巨大的经营权力，就可能变成没有规矩、脱离本来目的缰绳的野马，其造成的问题和损失自然非传统国企所能比拟。面对这样的情况，应该怎么办？回到旧的体制，显然不可能。收回企业经营权，由行政部门直接经营管理企业，此不仅难以搞活企业，且有裁判员下场踢球之嫌。唯有建立起像私营企业那样的行为约束机制，企业经营行为所有者利益马头是瞻的动力机制，才能从根本上解决企业经营管理这一微观层次的问题。而要做到这一点，只有通过国有企业产权制度或者说所有权制度的改革才有可能。
在制度与非制度因素的分析上，究竟是某一制度本身不行，还是这一制度没有能够有效建立与正常运转所至，这是需要首先予以明确的。对于确定的功能和目的追求而言，汽车结构（体制）是否真的优于马车结构，大包干体制是否真的优于人民公社体制，还是因为没有合格的司机、缺少汽油，使得汽车显得不如马车，或是因为统一灌溉与水利设施维护的问题无法解决，使分田到户的经营显得比集体经营还要差，这是首先需要认识清楚的。
其道理犹如：汽车走不动或根本不能载物，是因为没有合格的司机，没有足够宽的道路，还是汽车结构本身就存在问题，不是一个技术上可行的系统。如果是后者，就根本不应该引进汽车，而应该继续推广使用马车；如果是前者，只要有了合格的司机，有了汽车运行起码的道路条件，汽车正常功能与特性的发挥就是可以预期的。现在市场体制在运行过程中出了问题，正像汽车在使用过程中出了问题一样，有了前面的共识，我们就不能因为存在某种不如意而否定市场体制或者汽车体制的可行性，以及它们与非市场体制或非汽车体制相比较的优越性。更不能得出：还是马车管用、好用、耐用，出了问题好修理。“现在是马车大行其道，是请车把式出来掌权的时侯了”之类的结论。
没有合格的司机致使汽车运行事故频频，没有合格的燃油致使汽车犹如一堆废铁，这样的事实并不能证明马车比汽车更实用更快捷更安全；同样，没有合格以及高素质的政府管理或纠纷裁决，缺乏市场合理运行所必须的法律环境，使得市场秩序或市场竞争无序化，出现小的打败大的、弱的打败强的、劣币驱逐良币等怪现象，这一事实并不能推出市场体制不如计划体制，竞争没有用处，竞争永远起不到优胜劣汰的作用这样的结论。
究竟是什么问题：思想观念问题还是制度问题
马克思主义政治经济学研究开创了制度决定论之先河，他从资本主义生产关系结构入手分析社会弊端，认为资本主义社会存在的以追求剩余价值为目的生产活动，周期性的经济危机以及唯利是图的行为观念，既不能由资本家的人性本质来解释，也不能由特定的社会环境来说明。作为生活在既定社会关系中受这一社会关系结构制约驱使的人，资本家不过是资本主义生产关系系统中的一个主动轮，他们个人并不能够对资本主义生产关系体制造成的社会弊端负责。不是他们的本性造就了资本主义生产关系的本性，而是资本主义生产关系结构塑造和改变了资本家的社会本性。尽管人类生存的环境较之古代有了巨大的改善，物质产品大大丰富了，但是，资本主义社会出现的以产品过剩为表现形式的经济危机，并不是因为社会总产品超过人们的实际需要，而是资本主义生产关系运行的带来的一种特有的经济现象。
社会主义建设与改革的实践从另一个方面证明了，制度的改变对改变社会事务的性质和人的行为上所发挥的巨大作用。公有制生产关系的确立，改变了人们对资本增值的态度，社会的生产经营不再以资本增值为目的，生产的唯利是图性变成了为计划指标马头是瞻。人们关心劳动的收益和社会评价，不关心产品是否有销路，企业经营是否有利润。而一旦实现了包产到户的制度改革，一旦私有制的工商业体制建立起来，关心投入的效益和资本的增值，十分注重经营效果，就成为人们经济活动的基本目的追求。正如资本主义生产关系结构及其特性，可以逻辑的推论出资本主义生产的目的和资本主义企业在市场中的行为表现一样；人民公社与国有制的生产关系结构及其特性，同样可以推论出社会主义生产的目的及其在市场中的表现。今日，制度经济学将社会政治经济体制的差异，看成是不同国家经济增长与经济绩效不同的基本原因，这种肯定和强调制度作用的思想，同马克思的政治经济学的意旨是相近的。
现实存在究竟是什么性质的问题，是思想观念、能力素质问题还是制度问题，需要具体的分析：制度对于解决存在的问题是不是具有根本性和基础性。这里不是说这些方面的所有问题都能达成完全的一致，但在一些主要的和基本的问题上达成共识是可能的。比如对于国企资产流失和“穷庙富方丈”的问题，应该说，已基本形成是制度问题而非思想教育和道德素质问题的共识。许多问题和现象的产生，可以从所有者缺位、投资缺乏硬约束、经营者日益扩大的不受约束的经济决策权中逻辑的推导出来；也可以从非公有制企业产权约束严格规范所带来的经营状况、经济效益与经济活力的截然不同中看到症结所在。说国企问题的关键是人的思想观念和能力素质问题，是实际操作的问题。这一说法蕴含的一个前提就是：现实已经存在完善合理高效的制度，或者说改革希望确立的制度已经建立起来，剩余的问题只在于统一思想、合理操作了。显然，这一说法与中国的现实并不相符。目前，不少制度虽然名义上有了，但事实上根本没有实际建立；许多关键性根本性的制度变革，人们刚刚在方向上达成共识，尚未实际实施；过渡性的制度措施还广泛存在于我们社会的各个方面。
所以说是制度问题，而不是思想观念问题。就是认为，对众多社会问题，从制度入手加以解决，比从人的思想观念入手，比从改变环境入手有效得多。皇权制度下，不论人们怎样努力：强化皇帝的学习教育，提高皇上的思想道德素质，还是选择品德才学俱佳的幕僚臣子，亲君子拒小人，使皇上较少受到奸臣与阿谀奉承者的包围，产生近墨者黑的结果。但无论怎样，最终都改变不了最高统治者个人思想作风、行为素质决定整个国家民族命运这一根本性弊端。有了李世民、康熙，社会可以出现贞观之治、康熙盛世，而有了慈喜，也可以让人们看到腐朽没落和处处挨打的满清王朝。而民主制下的总统，尽管人们不能保证它的每一位都是品德高尚为人称道的正人君子，也不能保证每一位总统都是知识渊博才能超群之辈，但是它可以保证：总统个人的观念、行为、作风，不会对社会整体的发展、繁荣与活力产生决定性的影响。总统个人改变不了国家的基本政治经济制度，相反，总统还必须按照基本制度的要求改进自己的行为与追求，以巩固和争取权力。就是立志变革现实的总统，他的政策，他的改革和调整，也会受到各方面利益与意见的制约，受到相关法律程序的严格限制。有了这样的制度条件，即使公众选择了里根这样的好战派领导人，或者选择了克林顿这样的生活作风随便的领导人，国家的基本政策方针也不会随总统素质、观念与爱好的改变而发生根本的改变。作为权倾一时的总统，他们同样也不能完全依照自己的意志理想行事。身为德国总理的施罗德，不能为他哥哥谋一份像样的工作，拥有最高行政权力的克林顿，包不成二奶，说明了这一点。
制度主义的观点还认为，制度对于社会关系的性质、功能的影响，比起个人思想文化素质与社会环境对其产生的影响作用要大得多。运用汽车这一体制结构比起运用马车这样的结构来，在解决运行速度和载物数量这些根本性问题方面所起的作用，比起改变人的素质，改变驾驶员或者车把式的体能与思想意识，改变车辆运行的道路环境所起的作用来，要大得多和有效得多。汽车自身的特性功能依赖于该系统的结构，不是靠改变铁的物理化学特性，改变驾驶员体能素质与思想观念得到的，也不是依靠改变道路条件能够得到的；正像马车的具有的功能特性不是由赶车人的体能素质、思想观念与制造马车的材料决定的，也不是由上好的马车道决定的一样。
