摘  要：宪法关于自然资源都属国家所有，即全民所有的规定存在三大缺陷：抽象的“自然资源”因不能支配而不可能设立所有权；部分自然资源如阳光、空气等不稀缺而不需要设立所有权；国家和人民是两个不同的主体，在自然资源上设立所有权违反了一物一权原则。宪法的失误，造成了自然资源资产所有权难以实现和资源资产严重流失的被动局面。因此，需要从宪法的高度将自然资源转化为自然资源资产后，再设立所有权，其意义重大而且可行。

    关键词：宪法；自然资源；资产化；所有权；缺陷.

    作者简介；康纪田湖南新化人，（1957—），湖南娄底市委党校副教授，从事法学教学和研究，在自然资源发和行政法方面发表了一些文章。

    我国宪法第九条关于：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有”的规定，与物权法关于所有权的设立原则相矛盾。这不是物权法违反宪法的规定，而是宪法本身的立法缺陷。宪法的不足，在自然资源的立法体系和自然资源的管理、开发中造成了很大的障碍。必须对宪法进行科学的修正。

    一、自然资源所有权宪法设立的缺陷

    所有权是各国物权法中通用而又极其重要的法律制度，不但是民法的重要内容，还是行政法、刑法的重要对象，也是宪法关于资产的立宪基础。正因为这样，我国制订宪法时由于物权法不够成熟，而使宪法关于自然资源的所有权立宪存在严重的失误。

    1、“自然资源”根本不是所有权的客体。

    宪法规定：草原、荒地、滩涂等自然资源都属于国家所有。这所有权的设定对象不是列举的草原、荒地、滩涂等具体的物，而是“自然资源”。“自然资源”其词的本身是指生产资料或生活资料的天然来源，是某一方面的一种趋向，不是具体的物。从逻辑学角度认识，“自然资源”也不是具体的物，是这一类物的属概念，是自然方面可供利用物的总称，只是一个抽象的概念。象梨子、苹果、桃子等水果一样，“水果”不能具体化为物，只是类物的抽象统称而已，实际中没有也不可能有具体化的水果。只是因为水果而让人知晓其种概念的实在物。

    属概念的抽象性，只是为了人们认识事物提供方便，不能直接为人们所利用和控制，不能拿到市场上去交易。而所有权的客体物，是指具有一定形体、占据一定空间，能够为人所占有、利用，可控制，可供交易与转让的。在所有人支配范围之内的物，也总是与其它物区别开来的具体而特定的物。这既是所有权客体的特征表现，也是客体的意义要求。只有这样的物，才有必要设置所有权，界定物的归属，激励所有权人对物的保护和利用。不能直接占有和被控制的抽象概念，根本不存在设立所有权的理由，甚至不存在任何讨论的必要。

    2、自然资源所属的各种物并不都需要设立所有权。

    宪法第九条规定自然资源“都属于国家所有”。其外延的周全性使得所有权设立走入了朦胧状态。自然资源分为大气圈、生物圈、地表和地下矿藏等。在大气圈里，有空气、阳光、风力等，地表有洪水、潮汐、火山暴发、地震等，都属于自然资源。但是上述属自然资源的物不需设立所有权。

    所有权的客体必须具有稀缺性。“由于稀缺，人们对其需求就不可能完全满足，也就有了产生利益冲突的可能。为了避免冲突，就需要对资源的获得设立一定的规则，确定归属。”[1]对于取之不尽、用之不竭的物，就没有设定所有权、确定归属的必要。同时，所有权是指可对抗世间一切人的绝对权。所有权人具有排除他人对自己支配的物给予侵害、妨碍与干涉的权利。受他人侵害时，所有权人主张物上请求权，排除他人侵害。这就可以看出，空气、阳光、风等，并不稀缺，是取之不尽、用之不竭的。人生下来就要呼吸空气，安装太阳能热水器需要利用阳光等，没有必要对空气和阳光的行使办理交易手续，也根本不存在侵犯所有权现象。因此，康芒斯认为：“所有权的基础是稀少性。若是一种东西预期会非常丰裕，人人可以取得，不必请求任何人或政府的同意，它就不会成为任何人的财产。”[2]

    所有权的客体必须具有价值。这不仅仅是经济学研究的内容，对于所有权法律制度也同样重要。物之设立所有权，是因为有用和便于交易。无用甚至有害的物就不需要确定其归属，而应该设法驱除。洪水是自然中有害的物，雷电的害处也不少，还有飓、地震等有害的自然物，都不是所有权的客体。

    3、自然资源所有权的主体归属失误。

    首先，自然资源所有权的主体设立违反了一物一权原则。宪法第九条规定：自然资源都属国家所有，即全民所有。国家和全民是两个主体，两个不同的主体。国家作为一个抽象的法律人格，参与到民事法律关系中，行使其所有权。国家设立一个表达意思的机关，使所有权的意志得以实现，即国家所有权主体的外在形式，就是政府，政府代表国家行使所有权，而不是所有权享有者，因此国家和政府不是所有权的两个主体。国家和人民不同。人民作为一个集合体，生存在这个国家里，是国家的重要组成部分，但不是国家的全部。国家不等于人民，人民也不是国家，而且，国家的所有权由政府代表行使，也不需要人民代表行使，人民也无法代表行使。国家也不是代表人民行使权利。因此，“都属于国家所有，即全民所有”是在一所有权上设立了两个所有权主体。一物一权是物权法的基本原则。“大陆法系国家物权法奉行在同一物上只能成立一个所有权，不能成立两个以上的所有权的法律原则”[3]那么一所有权的两个不同主体就是一物上设立两个所有权，即国家所有权和人民所有权，违反了物权法的基本原则。

    其次，人民不能成为自然资源所有权的主体。人民是特定的，有历史性的抽象内涵。不具有法律上的独立人格，甚至不是法律范畴。人民作为集合体，也无法行使所有权的任何一项权能，对物的占有、使用、处分等权利都不能直接享有。“人民所有是一个经济意义的概念，是在社会学意义上所使用的概念，全体人民在法律上并不是一个所有者。”[4]作为一个经济学范畴在宪法第六条“生产资料的公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，”中的“全民所有”就比较科学了。这也是所有权法律制度和经济基础中的经济制度所有制的区别之所在。一物两权的立法就在于没有意识到，经济基础中的所有制概念不能纳入上层建筑中的法律范畴。

    二、自然资源所有权的宪法设定造成的被动局面

    宪法关于自然资源所有权的设立存在明显的缺陷，这种失误，不仅仅是宪法本身的修正问题，更在于宪法的失误给法律体系的建立和整个社会实践所带来的不良后果。

    1、宪法的失误导致相应法律体系的僵化。

    宪法是国家根本大法。其他任何法律的制订和实施都不能与宪法和法律相抵触。这是宪法的地位和作用，而且是不允许动摇的，否则就是违宪。正因为其地位和作用显赫，导致宪法的法律体系不能越雷池一步，因而造成法律体系的依样画葫芦心理。其它的立法也就深受其影响，并且不但很难被人发现其中的谬误，而且将其中的谬误作为推论的依据。这是宪法本身的特性表现。

    立法体系明显地表现出依赖于宪法的惰性思维。首先是其它立法的所有权多主体设立阻碍了财产权的实现。《全民所有制工业企业转换经营机制条例》规定：“企业财产属于全民所民，即国家所有。”《国家企业监督管理条例》规定：“企业财产属于全民所有，即国家所有”。一物两个所有权的设立由宪法影响到特别法，由自然资源影响到其它国有资产。其结果是财产所有权的主体缺位甚至不存在。国家所有权与人民所有权都由政府执行的三位难成一体。国有企业改革步履艰难，改革的成本相当大，国家财产权难以实现，其重要原因应该是资产所有权的多主体问题。

    其次，自然资源宪法的制订过分强调所有权，而阻碍了资源的市场配置作用。目前的《矿产资源法》、《土地法》、《渔业法》等，对于国有资源性资产的所有权运作，都是一种僵化的模式，不能突破由“让渡式”向“转让式”转化的国家所有权结构演进。新的《行政许可法》第一十二条第二项“有限自然资源的开发利用……需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可的“赋权说”，与该法第二条“本法所称行政许可是指行政机关……准予其从事特定活动的行为”的“批准说”明显地相抵触。行政许可法关于自然资源行政许可的立法失误就在于过分强调了国家所有权。还为权力配置资源提供了法律依据。

    2、自然资源的无价导致资产严重流失。

    首先，自然资源国家所有权只是守住空壳。抽象的“自然资源”不能进行价格核算，在国有资产的账户中也找不到土地、矿产、渔业的会计核算，更没有相应的社会核算。价格机制不健全是理由但不是原因。原因是注意力集中在“自然资源”而不是在自然资源资产。守住自然资源就象守住保险箱。对自然资源的开发利用就象打开保险箱一样，将保险箱中的贵重物品一件一件让与其他人，即使全掏空了，只要保险箱在，国家的所有权就完整了。自然资源中土地、特别矿产惊人的流失，相应引起的腐败和暴富，主要是“保险箱”效应。

    其次，自然资源的无价而导致无偿的开发利用。阳光、空气等是人们生活的必须品，使用量相当高而须臾不能离开的。但是如此重要的自然资源却没有价格，也不需要进行价格核算。然而，阳光、空气等属于非常重要的自然资源，它们也属于国家所有。属于国家所的重要自然资源的阳光、空气是无价的，掩盖着其它的自然资源的有价性。因此国家在自然资源的开发利用中，没有因资产的付出而获得足够收益。从上世纪九十年代初的炒地皮到目前的热衷于炒矿产资源，形成了大批暴富阶层，大批人通过圈地和圈矿以及少数官员利用行政配置地与矿的权力，早已完成了资本的原始积累。都是因为自然资源的低价甚至无价而造成的。

    3、国家侧重自然资源的所有权而导致对资源宏观调控的不足。

    自然资源的开发利用，国家具有比较复杂的特殊身份。国家至少具有“两项基本职能：一个是作为国有经济布局战略调整的领导机构，负责总体规划和监督；另一个是作为国有资产最终所有者的机构。”[5]其中作为自然资源的管理职能是第一位的，也只有国家才能担当起如此重任。因此，作为国家，应该侧重于对自然资源的管理、监督和宏观规划，防止流失、闲置、浪费和被破坏等。国家的双重身份得不到合理衡平，在社会和立法上总是主要以所有权的身份出现，以至于提着自然资源资产到市场上去公开叫卖，还要以“有限自然资源领域，完全靠市场自发调节来配置，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率” [6]为由，替自己既是裁判员又是运动员而上球场抢球作辩解。

    三、从宪法的高度规范自然资源资产的立法

    自然资源立法存在严重的缺陷，汪振江、杨艳霞在分析了自然资源立法的现状、问题和缺陷以后，主张建立自然资源基本法模式，“本模式是指在现有单项自然资源法的基础上制定一部统一的综合性自然资源法律作为自然资源法律体系的项层法，用以调整自然资源开发、利用、保护和管理过程中产生的具有共性的法律。”[7]其立法模式把自然资源基本法作为“项层法”，忽视宪法的母法作用。同时，对自然资源的抽象性管理和具体化的所有权设立没有进行区分。这样，其立法模式自然是治标而已。

    治本的模式是从宪法中将对自然资源所有权的设立转化为自然资源资产所有权的设立：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源资产属国家所有，国家保护和管理自然资源”这种转化使自然资源资产从自然资源中具体分离出来，已经不是抽象的自然资源，也不与空气、阳光混在一起，其意义重大，而且已经形成了一种趋势。

    1、自然资源资产化才能真正实现其所有权。

    自然资源转化为自然资源资产的条件是稀缺性和可设立明确的所有权，并不是所有自然资源都可以转化。明确的所有权是转化为资产的条件，资产又是设立所有权的依据。两者相互联系在一起。“自然资源资产化管理研究为自然资源管理开辟了一条新领域，它对保证经济的持续、协调和健康地发展必将起到积极的作用。”[8]

    首先，资源资产的有价性是所有权交易的核心。自然资源无价，自然资源资产因其稀缺是有价的。有了价格机制，产权就可以定价。价格的一个重要功能是经济计算，这种计算是对各种稀缺资源所有权的标价和比较。通过计算，通过定价制度进行不断的市场交换，就能够在市场上合理配置自然资源资产。有了价格机制，取代价格功能的行政定价就显得问题突出了。行政价格缺乏市场的收益和成本的精确货币标准。利用行政价格既不能反映投入的消耗，也不能反映资产的价值，更不能反映资源的稀缺程度和流向。

    其次，自然资源的资产化使所有权的权能具有可操作性。资产的有价性可以为相应的自然资源立法提供所有权实现的法律空间。这些立法在自然资源资产开发利用的价格补偿，所有权流转的法律保护，防止自然资源资产流失的法律机制等方面都奠定了基础。

    2、自然资源资产化已经成为了一种趋势。

    理论界早已积极倡导自然资源资产化管理。从上世纪九十年代就有中国农业科学院姜文来从管理层面对自然资源资产化提出了自己的体系。法律方面也已经列入议事日程。史树林、庞华玲所著《国有资产法研究》中，将国有资产划分为经营性资产，非经营性资产和资源性资产，资源性资产就由自然资源转化而来的自然资源资产。正式文献中也认可了。十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》中要求：建立健全金融性资产、非经营性资产、自然资源资产等监管制度。理论和实践的发展都足已说明自然资源资产化的宪法立法模式有足够的理由，也具备了一定的条件，已经是势在必行了。

    参考文献：
[1]周林彬·物权法新论[M]·北京：北京大学出版社，2002·388.
[2]（美）康芒斯·制度经济学[M]·中译本·商务印书馆，1992·298.
[3]江平·民法学[M]·北京：中国政法大学出版社，2000·318.
[4]王利明·物权法论[M] ·北京：中国政法大学出版社，1998·454.
[5]周林彬·物权法新论[M]·北京大学出版社，2002·384.
[6]汪永青·行政许可法教程[M]·北京：中国法制出版社，2003·7.
[7]汪振江，杨艳霞.自然资源法改革模式比较[j]·人大研究，2000·9.
[8]姜文来·关于自然资源资产化管理的几个问题[j]·资源科学·2000·1