一 “有限政府”已经成为现实的政治选择
自从十六大报告正式提出建设社会主义政治文明以来，关于这个概念的学理上的讨论依然在继续，而在实践层面上，中国政治改革与社会主义政治文明建设的方向与路径也已经初露端倪。在此后的几年时间里，发生了一系列重要的社会政治事件，出台了一系列重大的法律法规，其中的每一项都将对中国未来的政治发展产生深远的历史性影响。在一种前所未有的理性氛围中，中国政治改革和政治文明建设的步伐开始逐渐加密，它的方向也已经清晰地呈现在世人面前，那就是打造有限权力的政府。
二 “有限政府”的政治哲学基础
“有限政府”并不是一个改革的新思路，多年来，如何完成政府职能的转变以及如何解决权力过度集中的问题，始终是中国政府在努力破解的难题，但是，在新宪法的背景下，这个概念蕴含了更为深刻的政治哲学层面的意义，它折射出政治文明内核的某种质变。打造有限政府，这一思路的终极意义在于，政治文明的认知从以国家为本位的“国家主义”向以公民权利为本位的宪政主义的转变，从以政府权力为本位“国家全能主义”向“国家与社会平衡发展、分权而治”的价值理念的转变。尽管看起来前者属于政治理念层面，后者属于行政理念层面，但二者有着很紧密的联系，彼此有着致命的影响力，因为国家全能主义对公民个人和公民社会自我管理能力的轻视，其本质是对公民人格和权利的轻视，在实践中也必然导致这种结果。所以，打造有限权力政府的目标不仅仅只涉及到行政效率和社会效率的问题，更涉及到公民权利的问题。
中国社会现代化的进程和政治发展的进程已经延续了百年，政治领域的各项法律制度至少在表面形式上具备了现代制度的特征。然而，体制运转的实际情况是，原本设置的美好的政治目标往往很难实现，传统政治文化中的一些积弊无法消除，代表专制文化的潜规则在很多时候比现代社会的显规则更能左右人们的政治行为。其中的根本原因具在于，在民族国家的构建过程中，作为现代政治制度核心的宪政原则未能被我们的建制理念所认可，公民的个人权利与国家、集体的利益相比，完全被放置在一个微不足道的地位上，尽管，我们的建制初衷是为了追求社会主义的终极公正目标，即每个人事实上的平等，并最终实现共产主义，但是，由于抛弃了宪政原则，结果是导致传统专制政治中的国家本位主义与西方政治中的一种国家全能主义观念不可思议地契合在了一起，使得原本怀有善良政治意愿的国家全能主义沾染上了无法褪去的专制主义色彩，中国当前的政治体制中的弊端大多源出于此。建设社会主义政治文明需要从西方政治文明的优秀成果中以及中国传统政治文化的精华部分中广泛地汲取营养，以公民个人权利为核心的宪政原则就是西方政治文明中最优秀的果实，是中国建设社会主义政治文明的道路上不能回避和否定的价值，在我们目前有限的政治视野里，将宪政主义原则植入到中国的政治制度中，是一个现实可见的并可操作的目标。新一届国家领导人倡导的“以人为本”的执政理念从另一个角度表达了这一思想。所谓“以人为本”，有时会让人误解为是中国传统政治文化中的民本思想，其实二者有本质的不同，传统的民本思想仍然处在“国家主义”的框架内，它的核心概念是民意而非公民权利，民意只能是统治者行使国家权力过程中自觉自愿的参考，对权力没有任何硬性的约束力；现代的“以人为本”思想的核心是公民权益，但是它是在宪政制度的框架下，宪法和法律对公民权利的明确规定，为其权益设置了一道保护的屏障，任何逾越界限的行为都将受到法律的追究。
三 “有限政府”遵循的法律制度原则
宪政主义原则下，政府权力必然是有限的。限制政府权力需要从外部两个方面为政府权力划定范围。
1、国家公权的行使必须被一个硬性的基本人权标准所限定，而做到这一点要有宪法和法律的保障。尽管现在各国的人权标准多少有些差异，但是国际社会在很多方面基本上已经达成了共识或正在达成共识。分歧并非本质上的，更多时候是对不同人权指标强调的不同，是指标间孰先孰后、孰轻孰重的问题。中国的人权入宪是中国政治文明建设历程中的一个里程碑，在此前，关于人权的一部分重要指标，包括公民最基本的生命权利、人身自由权利、财产权利等，都曾被过分地忽视过。个人权利被淹没在国家集体权益的海洋里，甚至无需去识别和分辨，面对国家公权，个人完全没有防线，既无法获得明确的法律支持，更没有相对独立的社会组织来充当公民个体与国家权力之间的缓冲和保护。由于人权观念的淡漠，无论是在国家制定公共政策时，还是对官员进行政绩考核时，价值评价体系都往往过于单一、扁平，通常只以政治稳定、社会安定、经济发展等少数几个标准为评价依据，并为此不惜其他方面的代价，个人权利经常被牺牲掉了。在这样的状态下，即使国家公权依法行使，公民个人权利中被忽视的那一部分也必然遭受经常性的损害，如果国家权力被滥用来为掌权者个人谋私利，个人同样是没有抵抗力的，后果就更加不堪设想。
人权入宪及其前后出台的法律法规，还有即将陆续出台的法律法规，将为公民个人权利尤其是基本的自由权设置一道明确的保护屏障，公权不能够随意越过这道屏障。这首先体现在法规政策的制定上，要有一套科学完整的评价体系，对目标进行综合评估，必须充分考虑到可能涉及的公民权利问题，如果侵害了公民权利，就可能受到违宪审查。目标的合法性只是一个前提，更重要的则是施行过程中程序的合法性，即便有着正当合法的目的，也必须按照法律程序行使权力，否则还是会被依法追究责任。我国有很多职务侵权行为都首先违反了程序法，目前关于程序问题存在着不少争议。程序正义和结果正义都有其各自合理的价值内核，不能否认的是，在实践中，二者的确可能发生冲突，何者具有优先权呢？这一点无法妄做判断，但是，经验告诉我们，程序在前，结果在后，程序的非正义并不能必然保证结果的正义，与之相反，权力违反程序地滥用，经常是导致结果非正义的原因。即使最终能够带来结果的正义，权力的滥用与个别案例中正义不能得到伸张相比，其危害更深远，对社会和人性的腐蚀性更强。所以，现代政治文明选择的是在程序正义的基础上追求结果正义。因此，以国家利益和公众利益为名行使的公权，不再是不可质疑的，而是必须接受人权标准的检视，人权标准是判断其合法性的最主要标准之一。
2、明确划定政府职能范围。目前国家所致力于的政府职能转变就是重新划定政府权限的过程，这是一个分权的过程，由管理型政府向服务型政府的转变，意味着政府要放弃一些权力，很多涉及社会组织管理的权力将逐步由政府向社会扩散，基本原则即如新的《行政许可法》所规定的那样，能够由公民个人、行业或其他社会组织自行管理的事务以及能够由市场经济自行调节的事务，政府不再插手具体的管理，而是运用法律、政策的杠杆进行宏观调控，政府将来主要保留服务型的职能。需要转变的政府职能并不仅仅存在于经济领域，建国后，在计划经济体制和国家全能主义思想的指导下，国家公权力控制着社会生活的方方面面，个人的权利空间和社会生活的自主空间都被严重挤压，整个国家生活如同一个庞大的机器，由政府权力一个按钮来制动，无论是个人还是社会组织，都成为这个庞大机器上没有内在生命力的部件。一些合法的制度化的群众性组织，例如工会、妇联等，事实上是作为国家权力延伸的部分，在行使着职能。改革对政府职权范围的重新划定将是一个相当艰难繁复的工程，而且，这绝不仅仅关涉到发展与效率的问题，同样涉及到权利保护问题，是为人权设置的第一道保护屏障。
这是由于：第一，上面已经谈到，因为人权标准被忽视，公权力侵犯公民权利的现象并非是罕见的，那么，公权所拥有的权限越大，导致侵权的领域和范围也就越大；第二，中国当前处于社会转型时期，一方面市场经济和公民社会在不断发育，另一方面，政府权力依然强大和无处不在，这就导致了各种权力寻租现象的出现，这其中有个人的腐败行为，也有政府机构部门的集体行为，前者是明显的违法行为，后者则往往被掩盖在合法权力的外衣下，诸如各种名目的行政罚款和收费。有时情况更为复杂，两者兼而有之，目前极易引发社会矛盾的征地和拆迁，常常就属于这种情况，我们从中既可以发现个别领导者的腐败，也可以发现政府的牟利行为。正如学术界所剖析的那样，在体制转轨期间，政府经常是以经济人的身份，行使国家公权力，此时，它不再是社会秩序与公正的守护者，而成为社会利益的争夺者，并因其手中掌握着公权，争夺事实上成为一种掠夺，公民权利和利益必将受到损害。因此，重新划定政府管理权限，单就这一点来说也是十分必要的。
上面强调的是对公民最基本的权利——即被动权利的保护，强调公民人身自由和财产的权利不受公权侵害，转变政府职能，缩小政府职权范围，除了可以减少上述侵害外，更深远的作用表现在，由于给了社会更多的自治的权力，拓展了公民积极自由增长的空间，所谓积极的自由是指更高一级的公民的主动权利，诸如广泛的社会参与权利、经济参与权利和政治参与权利，这些权利如果能够得到充分实现，中国政治文明的水准将被提升到一个更高的层次上。
打造有限政府是政治文明建设的现实路径，“有限政府”并非文明的价值，而是建设文明的手段，利用这个手段，人类追求的是终极价值是自由。人类政治文明发展的过程，就是每个个体自由空间不断拓展的过程。
这场由政府主导的政治改革试图去控制和约束政府自身的权力，其中闪烁着一种理想主义的光芒，尽管困难重重，确是建设社会主义政治文明必须迈出的第一步。这一思路是清晰的，但是实践中会出现许许多多的问题，需要不断地去澄清。因为价值体系越完整，越意味着实践中矛盾冲突的复杂化和抉择的艰难。社会利益是多元的，社会价值是多元的，这些利益和价值都需要得到尊重和保护，政府只是这多元中的一元，这决定了政府必须是有限的，然而，有限的政府又必须是一个负责任的和强有力的政府，它要站在公正的立场上，充当规则制定者、仲裁者以及权利保护者的角色，调和与整合社会多元利益价值的能力，作为一个后发的现代化进程中的国家，中国政府还必须带领国家走出一条科学的发展之路。政府能力的强弱对于国家的发展有着重大的意义。我们与西方发达国家不同，对于英、法、美等一些西方发达国家来讲，现代化的因素孕生于社会内部，先有了资本主义和市场的发展，进而引发了政治变革和政治发展。西方国家的现代政府在早期是“守夜人”式的小政府，后期由于社会需要，政府及其权力开始不断扩张膨胀，现在，各个国家有不同的取向，大政府小政府的问题是有争论的。不过，有一点是不能忽视的，即西方国家的现代化早期，现代政府尚未建立之际，首先历经了封建社会的中央集权，强大的国家权力为后来的现代化进程扫清了障碍。而作为发展中国家的中国，其社会内部未曾孕育现代的种子，变革的压力来自外部，政府是社会发展的发动机，无论是扫清传统的障碍，还是追赶发达国家，都必须有强大的政府力量作为支撑；无论是发展经济，还繁荣文化，都需要政府的策划和推动。因此，打造有限政府，虽然从某种意义上限制了政府的权力，但是它的目的不是为了限制政府的执政能力，是不过，它对政府的执政艺术和执政能力提出了更高的要求。
建设社会主义政治文明的道路是漫长的，这是一个复杂的社会系统工程，政府改革只是先导，还有多重的社会、政治关系需要调整。世界与中国的历史已经证明，社会主义与市场、自由与平等、生存发展权与其他权利等这一系列的价值，绝非是二元对立的。当然，它们之间有时会发生冲突，在未来政治建设的每一个关键步骤中，中国都将面临着多重价值的选择，而每一次选择都意味着部分的牺牲和舍弃，没有人可以预先决定价值间的排序。改革的方向与文明发展的方向是可以设定的，但是很多细节是不能够设计的，细节只有在抽象法律的适用过程中才能显现出来，而新法律的适用，初期必然经历具体情境中，不同利益间的博弈和不同价值观念间的辩论，而后才能达成某种结果，成为稳定的制度性的安排，地方政府在这一过程中应该是大有可为的。因此，政府在确立了改革的方向之后，所需要做的是给社会力量提供政治表达的畅通渠道，让政府、知识界、公益性组织和利益群体之间形成良性的互动，这是中国建设政治文明的现实途径。
作者单位：黑龙江省社科院政治学所
