采矿权作为自然资源权的主要内容在《物权法》中如何定位，是能否有效配置、合理开发矿产资源的关键。目前存在着将采矿权定位于准物权或者特许物权两种不同的模式，通过对两种模式的分析可知，采矿权即不是准物权，也不是特许物权，而是完全物权。采矿权定位为完全物权，是建立采矿权物权法律制度的关键。

 

 

    关于采矿权物权归属问题形成两种模式：采矿权属准物权或属行政特许物权。这两种模式都存在严重问题。

 

    （一）采矿权是准物权的理论模式是一个死胡同

 

    崔建远教授一直主张：采矿权属自然资源开发的准物权； “准物权是所有权人和他人都要使用和收益的同一个所有物权，二人的利益又不相同，解决这个冲突的办法是：使所有权人依其一定的意思‘出让’其所有权中的若干权能，该他人分享这部分利益具有法律上之力。 ^[1]将这个主张运用于采矿权的在市场上招标、拍卖并开采以后，就会发现下列三大障碍。

 

    1、出让的是那些权能。矿产所有权人是国家，出让享有部分权能的准物权人是开采者，两个权利的客体都是具体的矿产。出让的既不是象土地所有权中的使用权，也不是国有企业所有权中的经营权。那么，采矿权人的他物权在母权中得到的是哪部分权能呢，又是哪一部分始终由所有人支配？

 

    2、国家的所有权哪里去了。“出让”取得矿产所有权的部分权能。经过开采，国家所有权的矿产不能由国家直接控制了，通过准物权的行使而消失了。不象土地使用权的出让，五十年以后，其所有权完整无缺。而矿产开采后，国家原有的矿产所有权失踪了。

 

    3、开采者的所有权是哪里来的。通过拍卖取得采矿权的准物权，采矿权人在准物权行使中，投入了活劳动和物化劳动，其增值是两种劳动的总和，但实际中远不止。原本没有的矿产品所有权，开采后取得矿产品的所有权。所有权在他物权的行使中是不可能取得的。采矿过程作为一种劳动，劳动是所有权原始取得的依据，而矿产品所有权的取得方式不是原始取得的。

 

    （二）采矿权是特许物权的理论模式是一个矛盾体

 

    特许物权的主张者想建立另一种采矿权模式：采矿权属于行政特许物权。王利明教授为主拟制的《物权法草案建议稿》将采矿权定位在特许物权之下。周林彬教授高度评价：“据此，人大建议稿从特许物权角度规定自然资源使用权，是有效率的物权制度安排。”^[2] “因而从对有形物的占有去讨论开发行为，已脱离了传统属性的思维模式，在此前提下，物权和特许物权的价值目标也就有了本质差别。”^[3]属于自然资源的采矿权归属特许物权，引发一系列冲突。

 

    1、同一物权上的两权冲突。特许物权：一是行政机关特别许可权，为公权力；二是民事财产的物权，为私权利。采矿权既是体现民事的物权，又是体现行政的特许权，公权力和私权利同时集于一体。即采矿权是采矿权力和采矿权利的复合体。那么，权利的取得是权力的赋予，还是权力的取得是权利的授予呢。同时，采矿权最终从属于许可的权力，还是从属于民事个体的权利。充分暴露“特许物权”中权力与权利并存的冲突现象。其实是物权就不需要行政权力许可，而行政许可的对象就不能是物权。

 

    2、同一行为的角色冲突。在市场招标、拍卖采矿权时，国家行政机关作为招标方或拍卖方，提着矿产资源直接进入市场，是地道的市场主体，是球场上的运动员。国家行政机关的职能是对矿产资源进行规划、管理和控制，行使人民授予的权力，是站在球场外的裁判。既是持球的运动员，又是管理球场的裁判员。矛盾的结局是采矿权市场化的进程中强化权力的寻租现象。

 

    3、同一交易平台冲突。采矿权流转就应和其它国有资产权的流转一样，通过市场平等交易、自愿诺承的民事私权行为方式进行。行政特别许可属另一平台，“在特许行为中，行政机关则在法定范围内拥有完全的自由裁量权”，^[4]而且不受羁束的权力更具有强制性和单向性的特点。这些特点显示着其行为是在隶属性的背景下出让和转让采矿权，不可能是平等地出让。采矿权出让、转让作为特许物权，在一个交易平台上，然而市场化要求的平等交易和行政自由裁量的权力交易在这个平台上是水火不相容的矛盾体。解决矛盾的途径是官商一体化。

 

    4、同一产权的流通冲突。采矿权属于行政特许物权，按《行政许可法》第九条关于行政许可“不得转让”的原则，一般不允许转让。从行政许可的实质来说，公权的许可权自由转让必然是侵犯他人的广泛权利，其立法原则是正确的。但是依法取得的采矿权，以实现市场和物权制度配置，才能达到更大功效。同时，开采过程中矿区企业转让、抵押、出租，与其它财产权一样进入市场，是采矿权市场化的必然要求。而“不可转让”原则与矿产财产权的自由流转性则是明显的矛盾。

 

 

    （一）矿业权的捆绑是采矿权所有权失踪的掩体。

 

    传统理论是采矿权和探矿权由矿业权统领。受矿业权统领的采矿权、探矿权，象渔业权一样从外在形式上理解有一定的联系。探矿是开采的前提，开采是勘探的目的，两者不能完全分开。但是从其内在法律因素进行分析，则两者完全没有联系。第一、采矿权的客体是裹于地中的矿产。采矿权的实现是将矿产通过劳动以后使其位移，形成矿产品。探矿权的客体是一种发现权，而不能表现为一种物。第二、采矿权的矿产，可以准确地描述质和量，并进行价格评估，其价格是所有权量化后交易的依据。探矿权实现后所取得的资料难以价格评估，甚至当没有发现矿藏时变得一文不值。第三，采矿权开采的矿产所体现的是矿产品，体现的是一种完全的物权。探矿权所得的是资料，是探矿地矿产含量与布局的勘探记载，它不能体现为所有权。

 

    把采矿权和探矿权捆绑到一起，不可能找到其真正的客体。为此，有人另辟途径以走出困境，崔建远教授在《论矿业权的客体》中“把矿业权客体立体化，既注意客体的水平方向，又注意客体的垂直方向，以满足权利主体与其负担能力相适应的需要，这种模式称多视角模式。”^[5]多视角模式使矿业权客体分析更加糊涂。采矿权的矿产所有权一直裸露在外，与探矿权捆绑在一起就被矿业权吞噬了，多视角模式也发现不到了，这就是准物权理论使采矿权所有权失踪的理论来源。

 

    （二）矿产等于矿产资源是采矿权物权属性扭曲的理论前提。

 

    矿产资源、矿产有严格的界限，将其有目的地区分是正确认识采矿权物权属性的重要条件。但是，时至现在，将矿产和矿产资源混为一谈。宪法第九条将自然资源确定所有权而不是将自然资源资产确定所有权，属于宪法的一大疏忽。理论界 “在被人类劳动从地壳中分离出来以前，为矿产资源；被人类劳动从地壳中分离以后，为矿产品。”^[6]以劳动分离而且区别矿产资源和矿产品，命题不成立，劳动分离的对象并没有改变其属性。

 

    自然资源不可设置所有权，因为自然资源不是准确而具体的物；自然资源的许多内容不需要设置所有权，阳光是全世界公用的，能够设置所有权的是自然资源中具有稀缺性的自然资源转化为资源性资产，资源性资产就能与企业其它资产一样，设置国家所有权，并入国有经营性资产行列。矿产资源转化为矿产资源资产，简称为矿产。采矿权的作用对象是具体的矿产，而不是抽象的矿产资源。这就是说采矿权的出让和取得，是矿产所有权的出让和取得，而不是抽象权利的（被表示为部分权能）的出让和取得。这就为大胆承认采矿权是完全物权提供了理论前提。

 

    （三）保守的法制环境制约采矿权物权属性准确定位

 

    计划经济体制在自然资源的配置作用中不肯让位。《行政许可法》就很明显，该法第十二条第二项“有限自然资源的开发利用……需要赋予特定权利的事项”可以设定行政许可，与该条的“确定”、“批准”、“审查”明显不协调。特别是与该法第二条：“本法所称行政许可是指行政机关……依法审查，准予其从事特定活动的行为”的行政许可性质相违背。赋权说在行政许可法立法前早就被学术界摒弃了的。但在关于自然资源的许可立法上反而却保留了“垃圾”。参与《行政许可法》起草的人认为：“资源领域，完全靠市场自发调节来配置，不仅会导致资源配置的严重不公，而且还会导致资源配置的低效率”。^[8]立法的瑕庇是由于拟制者理论而来的。这个理论使国家行政权力凸现，而压迫采矿权物权属性的准确定位。因此，为照顾权力，只好在权利上复加权力，成为行政特许的物权。两者的兼顾而出现了不伦不类的怪胎。为权力者留下大块的“寻租”地。

 

 

    （一）采矿权是他物权为国有资产流失提供了秘密通道

 

    按照采矿权是准物权这种模式操作，通过拍卖、招标有偿出让的采矿权价格，不是矿产所有权的交换价，而是矿产用益物权的使用价，表面看似合理，但实际上用益物权的使用价掩盖所有权的交换价，国家也就并没有因资产的付出而获得足够的收益。作为矿产的所有者不知道这条流失的通道，但购买采矿权的人十分清楚，深谙以用益物权的价格购得了所有权的产品。近年来出现圈矿猛于圈地的现象和形成暴富阶层，就是缘于以上的通道。

 

    2003年10月30日的《经济参考报》报道：“拍卖槌声此起彼伏，矿业市场持续升温。国土资源部矿产开发管理司司长曾绍金说，山东新汶矿业集团花2000万元买了一家煤矿的采矿权，经营得红红火火。曾绍金问这家矿务局董事长，花2000万元买了采矿权，现在给你10个亿你卖不卖？这位董事长回答：‘当然不卖。’，这就是用益物权与所有权的差额，花2000万元买的是准物权的部分权能，10个亿不卖的是所有权。

 

    所有权与用益物权的价差使一部分人完成了资本积累。《中国青年报》在2004年7月16日报道：到北京购房，“山西的煤炭富翁们开着奔驰、宝马、尼桑、豪华私家车，挥舞着百万甚至几百万元，痛快地付款，让自视甚高的北京人目瞪口呆，这仅仅是暴富的矿主们一年或半年的收入”。

 

    （二）采矿权属行政特许物权出现官商一体化

 

    当公权力和私权利并于一物时，权力则渗透于权利。一是加大行政特许的自由裁量权。以权力决定采矿权的去向，拍卖、招标只是权力的外壳而已。二是权力入股。近年矿产价格很好，利润空间相当大。因此权力股进入矿山分红，权力入股往往以灰色地带出现，并难以查得出来。三是权利者追求权力保护，既然是权力经济市场，采矿者们就会顺潮流而动。《中国商报·新闻周刊》（2004年8月10日）报道：“山西煤炭富豪经营政治的水平超过了经营煤炭的水平。山西私挖滥采屡禁不止的现象，可以归咎为煤炭富豪们与官场亦明亦暗的‘鱼水关系’”。

 

 

    （一）政府在改变职能后不再进入市场

 

    政府是矿产资源的管理者从市场中逐步撤出来。这就需解决三个问题：一是谁到市场去出让矿产，二是行政许可的立法怎么办，三是政府做什么。

 

    1、国有资产管理委员会行使矿产所有权职能。国有资产管理委员会“负责对国有资产产权界定、评估、转让和监督，对国有资产产权转让行使专门的职能，以维护国有资产所有权者的权益，通过机构调整和职责明确，建立起一个能够保证国有资产产权顺利进入市场以及政府行政、经济职能分开的比较完美的国有资产经营系统。”^[9]

 

     2、逐步由计划分配资源的模式向市场配置资源转化。《行政许可法》第十二条第二项关于“自然资源开发”由行政机关“赋予特权”的计划经济模式可以修订为“自然资源资产的开发利用需要控制的事项”^[10]可以设立行政许可。“控制”与《行政许可法》的各条保持了和谐而不再冲突。《行政许可法》的修正，能够从公法领域里让公权力退出采矿权的流转，采矿权的物权剥离后裸露在物权理论中，行政特许物权就是历史了。

    3、政府集中精力搞好自然资源的宏观规划，实现可持续发展战略。第一，规划矿产资源的开发利用。国资委能够决定拍卖和投入拍卖的必须是政府规划许可的。第二，政府要监控采矿权市场。退出市场是指政府不做买卖人而已。其它方面反而要把采矿权流转市场放到更重要位置。防止乱挖滥采、监管矿山安全和建立矿产品交易市场等都要靠政府尽职尽责。

 

    （二）全面建立采矿权流转的法律制度

 

    1、建立矿产所有权招标、拍卖的流转机制。采矿权是完全物权，就能象国有其它资产一样的完全物权拍卖了。第一，适用民事的《拍卖法》在平等的产权交易场所进行交易。第二，逐步完善的价格机制在价格评估、价格竞争方面与其它国有资产的转让并行操作。第三，采矿权流转制度以民事合同的交易规范作为尺度，实行诚实、信用、平等、协商的交易原则。第四、采矿权的物权公示以工商登记为依据，取得、变更或终止采矿权都不需要行政特别许可。2、建立相应的法律制度。采矿权是完全物权在公法与私法、私法内部都是一场革命，整个法律体系都需要重新构筑。从宪法的修正到《行政许可法》、《矿产资源法》和以后的《国有资产管理法》、《物权法》等法律，都要让采矿权制度以本来面目登台。立法的指导原则是：采矿权是完全物权、政府加强宏观规划、已决定投入市场的矿产资源完全由市场配置等作为法律制度的构筑原则。