——基于煤炭集团卡特尔定价的警示
摘 要：自然资源开发行业的集团企业,依隐性同谋协议结成垄断联盟以控制定价权，其战略目标更在于控制能够决定市场份额和价格的自然资源要素。因我国行业竞争政策和特许制度设置的失误，导致政府对自然资源供应的垄断置换为该行业私人垄断，并逐步成为垄断联盟.以物权垄断为目标的垄断联盟行动,损害了社会效率、扩大了贫富差距、挤压了潜在的创新阶层、也导致了权力腐败。提高社会效率为目标、将依法行政向法治政府提升、阻止物权滥用等制度变迁，是事先控制行业垄断联盟形成的关健。
关键词：自然资源；矿业；煤炭行业；垄断联盟
Economic Analysis for Monopoly League of Natural Resources Sector
——based on the pricing of the coal industry warning
Kang Jitian
Abstract: To control the power of pricing, the enterprise group of natural resources development joins in alliance to form a monopoly, and the strategic objectives is to control the natural resources which is decide market share and price. The errors of competition policy and special permission system lead to the situation that the government monopoly of natural resources changed to private monopoly, so the objective of monopoly league can be implemented. The monopoly league action, which aims to monopolize property rights, undermined the efficiency of society, expanding gap between rich and poor, and cause corruption of power also. The key of prevent the formation of monopoly league is to improve the institutional change which include the efficiency of society as the goal, the administration according to law be improved to the rule of law in government, and the right to control over, and so on.
因长期稳定、安全和发展的社会环境而崛起的具有特定社会基础的共同利益联盟，在谋取非生产性利润的过程中又反过来损害了社会的稳定、安全和发展，而且在稀缺性自然资源开发领域中最突出。本文试以煤炭行业串联提价为切入口，从经济学角度探索自然资源开发行业垄断联盟的战略。
1 自然资源开发行业垄断联盟的形成和战略目标
1.1 在自然资源开发领域已崛起行业垄断
改革开放以来的全国电煤产销订货会分为三个发展阶段：2003年以前是价格双轨制，在政府部门的斡旋下促使电与煤双方签订下年度电煤数量和价格的供需合同；2003年基本放开，由双方在市场上根据价格机制订立下年的长期电煤合同；2008年的电煤合同双方却转入了垄断阶段，这年12月在福州订立2009年的煤炭供销合同时，煤业集团一方力主每吨煤涨价50元至100元，五大电力集团咬定每吨煤降价50元，双方长时间谈判却始终如一地坚持各方的价格底线，因而各自背着空白合同回家。电煤“零合同”的罕见局面自然影响到中小企业，有一些中小煤矿虽然在会场签了合同，但都是有产品数量而没有产品价格的合同。[1]这种对峙局面僵持了两个多月以后，五大电力集团的一些成员向澳大利亚和越南等国家大批量进口煤炭，事实上形成一种联合抵制要素采购市场的趋势。
当年，我国电煤占煤炭产品销售总量54%，而五大电力集团又占电煤总量的50%以上。从市场产品需求份额和需求弹性来看，可以确定五大电力集团在相关产品市场和相关地域市场均处于支配地位的垄断状态，对国产煤价一口咬定并可以转向大量采购国外的煤炭，的确属于利用了支配地位的垄断行为。但是，电力、燃气、铁路、自来水及有线电视等“管网”式公用事业属于直接面对消费者的自然垄断。自然垄断产业的范围经济所减少的边际成本惠及于消费者，众多的用户可以通过分担系统中能够为他们提供共同服务的这一部分公共成本而得到好处。因而，自然垄断状态能满足帕累托效率：垄断者的收入更加优越，而消费者也能分享自然垄断效率的好处。既要保护垄断状态以防止损害消费者的破坏性竞争，又要施行直接的价格管制以保护消费者，是市场经济国家的政府对自然垄断的基本态度。那么，一旦政府根据生产成本与利润空间确定管网公用事业的价格后，如果要素成本提高就会让消费者受损。对于自然垄断行业，企业改革与政府管制优于反垄断措施，这是世界通行的作法和经验。
可是，在电煤合同价格的长期对峙中，限于传统的刻板印象而大多是指责电力企业的垄断，却没有意识到煤炭生产行业是迅速崛起的垄断集团。总的来说，煤炭价格还没有体现资源的稀缺性，开发过程中包括环境影响、健康安全以及人力资本等方面的社会成本没有被全部内部化于价格之中，还存在可以适时涨价到让需求者尽量选择替代品的时机。但是，此次电煤的集体涨价并不是完全来源于成本因素，而是生产者的利益收入驱动：在当年底，市场煤炭资源与劳动成本没有大的变化，没有增加生产成本的因素；正处于全球金融危机浪尖时的市场需求严重不足，世界能源价格一路下滑，电力行业全部亏损，而我国煤炭却要涨价近20%；平日激烈竞争的全国各个煤炭集团，现在能够和谐地坐在一起固定行业价格，同行业竞争者同时在同一地点以同一价格应对共同的买方，相当于市场上只有一个竞争者在谈判；不能达到统一的涨价目的时则共同不签合同而出现共同的结局。这一切都说明，在电煤年度订货会上，各个大的煤业集团处于市场支配地位，他们利用这个地位掌握了产品的定价权。能够控制市场价格的行为，是判断行业形成垄断的标志，因而一般被多数国家确认为市场垄断行为。
1．2 行业垄断进一步发展成为隐性集团联盟体
大型企业巨头坐在一间谈判室联合起来与对手谈判的横向联合通常被称为卡特尔力量。“卡特尔在经济学上一般是指卡特尔组织，是生产或者销售某种产品的若干企业，为了实现垄断某一特定市场的目的而形成的联盟企业。”[2]P55煤炭行业集团的卡特尔，以口头的隐性协议形式实现“隐蔽同盟”，与我国《反垄断法》关于显性“垄断协议”的规定有些差异，即在一般情况下让他人难以举出横向联合的行为证据。这要看他们的共同利益的实现过程。行业集团的共同利益就是卡特尔协议的基本内容，对于垄断企业来说，“运用市场或产业行动获取更高价格或工资的每一次联合——即‘卡特尔’，当其限制供给数量时，必然会提高每个销售者的价格，因此给所有销售者生产了集体物品”。[３]P19提供行业组织集体物品（或为共享物品）的成本需要每个成员自觉地分担，诸如坐下来的谈判成本、限制产量减少的收益以及与其他人未能签订合同损失的收益等，均由各成员付出。这些成员通过投票，愿意约束和强制自身负担成本，是为了在所提供的集体物品中获取更多收益。不仅心愿强制自己，而且将竞争条件下的信息秘密向对手公开，包括一些业务的细节和计划等。为了行业集团共同利益的目的而结盟并接受集团组织统一指导的行为，并没有留下显性的文字协议。
行业的隐性组织在市场上可视为一个垄断者或者只有一个竞争者，其他一些中小企业因市场控制能力的不足而只能依附于垄断者。2008年12月福州煤炭订货会上的中小煤炭企业虽然签了合同，但是合同有量无价，这是因为他们指望着垄断组织定价以后顺便填充合同的价格条款。这就说明，中小企业的行为和收入已被行业集团所控制。行业集团联合起来共同约束自己以控制整个市场力量的阵势，被西方经济学家称为“寡头”。有关寡头联合或寡头市场的含义及其目标，各学派至今在争议，而且根据我国行业垄断集团产生于经济不平衡发展的背景及其隐蔽性的特点，将联合为一个竞争者的格局确立为“垄断联盟”较为合适。垄断联盟是特定行业的所有垄断集团成员为了追求共同利益而必须结成隐性分利联盟体，其特征较明显：战略性，联盟体成员所得集体物品的预期收益大于其分担成本的长远激励；互利性，相互依赖的共同利益集团不能缺少任何一方为联盟组织提供集体物品，否则有损联盟目标；整体性，隐蔽同谋达成的成本分担协议约束联合组织成员共同提供集体物品的一致行动。同行业重要集团联合起来组成战略联盟组织并提供集体物品，每个成员在战略联盟的集体物品中所得的收益不能排除范围内其他成员享有相同收益。“高排他成本因素导致了一种特殊的相互依赖成因，并决定了控制类型”。[4]P85决定了行业垄断联盟只能是少数成员之间的互动，如果联盟成员多，因只收益却不承担成本的搭便车现象而很难巩固战略联盟。联合起来限制产量和提高价格的农民卡特尔组织在任何一个国家都不可能实现，就是因为成员多而分散，不能形成互动的整体。因此，社会中行业性垄断联盟不是在每一个行业中都能够形成的。
1．3 行业垄断联盟形成于资源要素的过度集中
行业垄断联盟的战略目标不是提高价格，而是追求市场力量，建立和巩固市场支配地位。一般认为，市场力量指生产者在销售市场上的份额，我国起草反垄断法的专家指出：是否具有市场垄断地位的关键是经营者在相关市场所占的份额，一般按年生产或销售数量定。[2]P86我国《反垄断法》关于经营者集中的审查标准也是以年销售量作为确认支配力的主要指标。然而，以市场份额为标准并不适应我国自然资源开发行业。甚至于在这一领域，即使不占销售份额，不生产产品，也可以处于支配地位。因为在这一行业里固定价格并有可持续性，不是由市场销售份额而是由企业所控制的自然资源要素决定的，圈占了或者有能力预期圈占较多的土地、矿产等不可再生性自然资源作为开发对象，就具有支配市场的能力。这就体现了自然资源行业的特征：生产产品的自然资源要素既稀缺又不可再生，圈占了资源就可以排除国内的潜在竞争者进入；自然资源要素的属地性排除了国际市场的统一性，则无法形成国际竞争。因此，生产要素决定了市场份额，有学者在土地资源方面给予了总结：“造就寡头的核心，就在于开发商获得了对房地产开发所需‘土地使用权’绝对专有权和控制权，这个市场只有他们才能进入”。[5]
曾一度长时期形成炒地皮和炒矿产热，就是行业集团囤积自然资源的原始“运动”。但大炒家发现，在炒自然资源的过程中，即便以掠夺性定价或串联定价的赢者通吃方式也难以达到实现垄断联盟的战略目标，因为他们从开始至现在始终没有相应的自有资本将自然资源转化为自己支配的要素。同时也发现，现行自然资源的产权状态和流转机制能够为垄断联盟创新资源要素集中的便捷途径，即依靠国有自然资源的政府垄断供给置换为少数私人（除公权力以外的企业及个人）垄断的完成。有价值的自然资源大都属国家所有，由国务院“代表”国家行使所有权；行使“代表权”的权利能力不受任何约束，甚至可以假借公权力进入市场；行使“代表权”的行为能力缺乏，又没有委托具体执行权利的代理人，由政府本身尤其是地方政府直接充当市场执行主体。我国《行政许可法》第12条第2项规定：有限自然资源的配置可以设定行政许可。该法第53条规定：实施本法第12条第2项所列行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等方式作出决定；按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定。这是行政许可的法律授权——行政公权力主体可以借用民事手段作出强制配置自然资源的决定。这就是导致政府公权力垄断自然资源供应市场而出现政府错位的现行制度。“一个引人关注的现象是，特殊利益集团拥有的‘利益’无一例外都是法律法规授予的”。[6]因为，法律制度已将自然资源所有权主体的唯一性演变成行政垄断市场供应主体的唯一性。那么，自然资源要素市场成了政治交易市场，但这个市场的交易成本像是“变色龙”，强势集团参与交易时则成本很少甚至成本为零，弱势群体因不能接近政治权力则交易成本很大而无法交易。行政公权力主体垄断市场的交易不是等价的公平交易，那么，强势集团即使没有多少资本也能圈占更多资源。因此，现行法律制度使自然资源归入了成员不多的垄断联盟组织。
而且，一些原本通过初始界定或通过竞争市场获取的自然资源又因行政强制性政策转归于垄断联盟组织。集体土地征收过程中，将本应由农民集体直接谈判的权利剥夺而损害了农民的利益，但为开发商准备了条件；国有土地的出让与转让过程中，贷款、上市、圈钱再圈地，直至成为“地王”；矿产资源整合过程中，中小矿山企业被迫关闭后的矿产资源和固定资产以低于成本的价格让给大型矿业集团。可以说，行业垄断联盟就像一台资源收割机，一路顺畅。
2 行业垄断联盟的行为既无效率也不公平并挤压潜在创新者
2．1 垄断联盟在获取行业垄断利润时给社会带来更大的成本
关于效率与公平关系的讨论时有一个谎言：将蛋糕（或者称馅饼）做得足够大才能每个人分得特别多。如果蛋糕是企业私人的，生产资料所有者以外的其他人不可能参与分配；如果蛋糕是社会的，那么蛋糕提供者的成本是从蛋糕中分得收益的若干倍，则不能激励他把蛋糕做大。做为垄断联盟，因为成本成倍地大于收益而不得为社会提供蛋糕，但关心社会蛋糕的分配手段，偏好于从中分得更大的份额，包括国有自然资源、银行低息贷款、公共财政安排以及其他的投入等，这是由他们的战略目标决定的。
“从所周知的那些增加净社会所得行动与那些单单是重新分配收入行动之间的差别，前者通常被认为是好的，而后者被认为是不利于经济效率”。[7]P38为攫取蛋糕的更大份额往往给社会造成损失：开发自然资源拣肥丢瘦，生态环境被破坏，雇工的健康安全受威胁；限制生产以提高价格，排除市场竞争的损失；为获取蛋糕的更大份额而要额外投入资源的净损失，等等。但是，损失是社会的，社会蒙受了损失，而战略联盟却总是获得了好处。因此，垄断联盟组织不会努力减少他们在获得蛋糕的更大份额时所造成的“公害品”。美国经济学家奥尔森“将这种情况看作一群强盗冲进一家瓷器店抢夺瓷器也许更好” 。[3]P44我国学者对此作出诠释：“奥尔森在这里用了一个恰当的比喻：许多人一齐冲进瓷器商店争抢瓷器，结果一部分人虽然拿多了一些，但同时还打碎了一些大家可以分到手的瓷器。”[8]造成损失的社会成本由社会和国家承担，造成社会成本时的好处归属于行业垄断联盟的所有成员。好处的获得者与社会成本的承担人不属于同一主体，这就必然使净得收益的行业垄断联盟为了其成员的收入而不惜降低社会效率。
2．2 垄断联盟的战略行动导致不公平格局
自然资源要素的取得，主要来自于以行政许可方式“决定”买受人的公共权力。垄断联盟成员读懂了这个许可制度以后，则希望尽量多地拥有政治权力。事实说明，在政治权力的交易中会有很多的其他收入用来私人分享，一旦有些集团能获取比其他群体更多的政治权力，从而在分配结果中比其他人分得更多。[10]P49拥有利用政治权力的能力，就拥有直接的物质财富来源。依靠政治权力获得收入与依靠对要素所有权的行使而获得收入，两者之间的差别很大。前者资源是可重复利用的非生产性收入来源，后者是要素可耗竭的生产性收入。因要素占有量的多少所带来的收入差别还基本能够被社会容忍，糟糕的是因政治特权所带来的收入差距而造成的严重后果。垄断联盟依靠政治权力获得更多收益，就在于现行制度给予了他们更多的特权。其政治权力的拥有，很大部分来源寻租行为，美国研究自然资源保护的经济学家泰坦白格曾总结：“成功的寻租行为可以增加特殊利益集团的净收益，但往往也降低了社会做为整体的净收益。这给我们提供了一个不顾一切地追求馅饼的大块，结果却使得整个馅饼变小了的经典例子”。[11]P77
通过政治权力获取自然资源的途径有两种：一方面是“职务”途径。寻租者通过掌握“决定”权的该职权“代理人”将公共自然资源转换到自己的私权利控制之中。在转换过程中，能够“决定”买受人的政府职权设置成为职权“代理人”改变自然资源归属权的“转换器”，通过职权转换器将公有资源置换为私人物权。“代理人”获得的“租金”虽然由垄断者掏出来，实际上是公有资源中的一种扣除，最终转嫁于资源初始所有者和消费者。所以，俘获“代理人”的支出是一种社会成本，是社会净损失。另一方面是“职能”途径。一般来说，政府管制是市场失灵时的弥补，但是，利益集团通过“院外活动”所寻求的政府管制却成为该集团谋求特权的公共政策。所以，行政机器和政府权力，有时可能是社会中某个行业的潜在援助力量或潜在威胁。“经济学家们从理论和实践角度分析，得出一个共同看法，即管制并不一定与外部经济或外部不经济的出现或与垄断市场结构相关。进一步说，更多的情况是企业支持院外活动来要求的管制”。[12]P41利益集团要求来的政府管制可以减少市场竞争者，能够实现垄断联明自己不能达到的但又迫切追求的目标。以前只是三权分立国家经常存在“游说”议员以求制订有利公共政策的院外活动，现在我国也已出现了“游说”活动的趋势：一些媒体、专家、两会代表尤其是决策者被强势集团所“俘获”，导致有些公共政策偏向于这些集团。甚至一些强势集团向决策层施加压力，逼迫政策制订者为自己出台有利的政策。能够花成本“游说”和组织压力集团的强势阶层，以垄断联盟组织最盛。自然资源垄断联盟的不当资源囤积，无非是来自这两条途径。
问题的关键在于，能够组织起来获取政治权力和利用特权政策为联盟成员提供集体物品的只能是强势群体。消费者、农民、工人以及失业人员等没有组织起来的条件，这些群体不可能组织成为接近政治权力的联盟，从而不能获得市场外的收益，尤其是不能阻止对自己有害的公共政策出台。而且，有害的公共政策的成本通常又由这些弱势群体承担，垄断联盟利用有害政策所攫取收益的收入又是来源于弱势群体的最初提供。在此，寻求保护以恢复权利的弱势群体，与依特权以扩大权利的强势集团站在一起，显得社会阶层失衡。而且现实中，似乎存在贫穷阶层补贴富豪、中小企业补贴垄断联盟的“马太效应”，社会显失公平。
2．3 为了垄断组织的战略目标而设置行业壁垒
从组织利益共享来看，自然资源垄断联盟组织不是共容性组织，属于排外性组织。像工会联盟组织，高工资和好工作场所的集体物品分享是相容的，即使未参与工会的成员分享工会利益时也不会把参加者的收益从手中拿走。相容性组织的集体物品决定了一个未参加者获得的收益不会造成参加者收益的损失。[9]P33行业垄断组织的垄断价格是联盟成员投入成本获得的，属于不相容的集体物品。当联盟外成员也进入分享高价格的好处时，则新进入的成员会提高产量而以此获得更多的收益，这就关系到垄断价格会退位到竞争价格，致使联盟的共同利益整体丧失。这种不相容性也体现在联盟成员内部，联盟内每个成员要警惕地观察着其他成员的活动，必须认真思考其他成员的行为会不会在内部引发一场价格大战或跳楼大减价式的竞争。自然资源行业垄断联盟在排外性方面更为突出的还不只是价格垄断，而是进一步的战略性资源要素的独占。垄断价格来源于自然资源要素的占有，而这些要素既是定值又是非相容性利用的，你多占了我就少了。这就有动力排除其他成员进入，如果一个垄断联盟不能够通过自己的组织排除局外的人进入分利，它就无法在市场竞争之外获得垄断利润。如果垄断联盟成员少的话，分给每个联盟成员的资源占有量也会更多。因此垄断联盟不但要限制局外成员，同样还存在将联盟内成员赶出组织的动机，以便继续留在联盟中的那些人获得更多集体物品。由于垄断联盟强大的排外性，使一些潜在的竞争力量难以进入，最终阻碍了市场竞争的完善。
问题更在于，垄断联盟阻碍了最能推动社会进步的创新阶层形成。创新的成本小于收益的时候，会致力于创新，特别是节约成本的技术创新对企业很有效，采用技术革新就意味着收益和生产成本之间较大差额，使企业和工人之间有更多的利润可以分配。但这只是对于竞争性企业而言，而对于行业垄断联盟，则无意于生产管理的制度创新和生产性的技术创新，甚至是阻止创新力量进入的壁垒。一方面是高垄断利润所养成的企业“惰性”习惯了循规蹈矩的既存模式，压根儿缺乏创新的理念。另一方面是创新的利润差，无论在哪一方面的创新，都要转移垄断联盟存量的其他资源作为技术创新的投入。这样，即使投入后的创新收益大于成本，但是由于投入创新的成本所预期的生产性收益比起以同样成本投入垄断所得的非生产性收入要少得多，又由于创新收益很难作为行业垄断联盟组织的集体物品来提供，必然使创新的动力与垄断联盟的偏好不相吻合。这就是说，垄断联盟能轻易地通过增加社会成本的办法来实现自己的战略目标，他们就决不会通过竞争和创新的途径以获取更少的收益。为了分享集体物品，能够联盟阻止创新阶层形成的事实，可以发现传统的个体理性必然是集体不理性的错误个：一定情况下，成员个体的经济人理性可以因集体物品的共同效率而汇聚成集体必然有理性。
3 公权力限制自然资源行业垄断联盟的制度变迁
我国有学者认为：如果对垄断利益集团的膨胀失去控制，肯定会导致国家的衰落。[13]这个“肯定”也许存在偏颇之处，但提出对垄断利益集团进行“控制”的建议颇具现实意义。的确，为了经济的可持续发展，必须面对客观现实，采取有效措施控制垄断利益联盟的发展势头。
3．1 必须强调以提高效率作为反垄断联盟的战略目标
反垄断的基本功能是维护市场的竞争秩序，这在学术界比较统一。但在反垄断的目标确立上却一直存在争议。这主要在政府与市场的关系方面，评判政府这只看得见的手抓得松一点还是要紧一点的标准问题。政府管制时就像手中握着只鸟，紧了会掐死，松了会飞跑去。美国1890年的《谢尔曼法》是世界第一部反托拉斯法，该法实施后的修改过程中，一直体现了政府管制有时松或有时紧的波动。经济学家也因此形成两派：松一点的芝加哥学派和紧一点的哈佛学派。直到上世纪八十年代才基本定调，时任司法部反垄断局局长威廉·巴克斯于1982年在接受《华尔街日报》记者采访时指出：反垄断的唯一目标就是提高经济效率。这个经历近百年的检验目标，可以为我们进一步明确反垄断的原则：反垄断施行“合理原则”而不适用“本身违法原则”。很明显，通过并购走向经营者集中，如果适用本身违法原则，将导致为了规模效益但又不损害社会利益的善意并购行为被阻止了；根据效率目标，将法律规定的刚性与法律适用的柔性相结合，合理地审查经营者集中的动机和效果，事先制止那些为了利用市场支配地位而损失效率的经营者集中。我国商务部在《反垄断法》实施不久，否定了可口可乐公司并购汇源果汁的申请，就是根据效率目标和合理原则做出的决定。
审查效率效果以决断是否准予企业联合和集中，还必须准确地把握效率目标和合理原则的关系，必须寻求效率与公平的统一。其一，清晰界定效率本身。反垄断的效率目标是指能维护公众利益的社会效率，不是指那家企业或个人的私人效率。在此，为了增加社会福利的社会效率与增加私人收入的经济效率必须认真区别，因为垄断联盟的行动所追求的是联盟体私人效率。比如，当时有人提出汇源果汁应当被可口可乐公司收购的理由，就是出于私人效率一方的主张。为了私人效率的主张，显然不明白反垄断的根本目标是为了保护竞争市场的效率而不是为了保护竞争者的效率。其二，科学定位政府职能。政府是市场博弈的仲裁者或规则制定机关而不是市场的参与者。即使有效率的经营者集中，也只能依靠市场的功能，不能由政府进行并购或主导资源整合。政府的一些部门通过指令性手段淘汰中小企业后又按 “以大并小”的政策完成合并，就成为了并购行为的当事人，这就导致政府职能越位。其三，必须区别行业对象的特点。与制造业、加工业比，自然资源是属地的不动产，当它作为大型企业的开发对象时不能搬到一个车间，仍然只能远距离分别开发。将不同区域的资源并购到一家大企业时即使形成了规模经济也不一定能产生规模效益。因此，自然资源的经营者集中并不必然有效率。其四，顾及社会公平。中小企业不仅能提高就业率，而且管理灵活周到。美国经济学家贾尔斯·伯斯吉在研究美国近百年的反垄断史时总结：反垄断法的立法过程表明，反垄断并不仅仅局限于效率的考虑，也与公平考虑有关，反垄断法希望保护中小型企业，它试图创造一个公平的比赛环境。[14]P170这说明，反垄断是实现社会效率与社会公平统一的手段。
3．2 逐步实现政府反垄断管制的法治化
反垄断的趋势对政府管制提出了新的要求，要求政府从依法行政向法治政府提升，有法可依和有法必依的被动式行政不能科学地履行反垄断的职能。因此，在从法制社会向法治社会发展的基础上，理性思考政府反垄断的法治目标。
首先，明确界定国家所有权的民事主体地位，从制度上保证公权力退出资源配置市场。大多数自然资源所有权初始为国家所有，这要从制度上将国家在自然资源市场上的民事主体与国家在基本职能上的主权主体予以清晰地划定，将国家、政府对自然资源所有权的资产管理与对自然资源开发利用行为的产业管制予以分开，防止国家、政府以及部门游离于双重身份之间而发生错位与缺位现象。从理念上将主体地位和所支配的对象进行界定，是立法中防止政府成为裁判员和运动员的关键。只有如此，才能顺利地矫正以行政许可方式决定招标、拍卖是否成交的现行特许制度。从根本上改变政府配置自然资源的格局，则从制度上堵住了垄断联盟实现战略目标的“便捷途径”。
其次，有机地构建反垄断的法律体系。在立法的结果方面，多部门之间存在着一种耗散现象。即单独考察某一部门的管制体系时是有效率的，其产业政策都是为了加强该产业的竞争力，让其效率最好、利润最大化。但是将产业政策放在社会整体中分析，或者与其他的产业政策结合使用，则相互冲突和有损于整体目标。特别是我国目前的产业政策与《反垄断法》控制标准之间冲突的现象比较严重，[15]矿产资源整合属于产业政策，但忽视了由政府部门推进的整合会走向垄断的后果。因此，产业政策及其专业立法应从反垄断的整体原则出发，与《反垄断法》构建成和谐的法律体系。
最后，反垄断法优先适用原则。《反垄断法》是基本法，包括反垄断法指南和实施细则等都是反垄断法的构成，其他的立法和规章不能冲突反垄断法，这是许多国家的经验。
3．3 全面构建限制物权行使的法律制度
对已明确归属的物权在行使权利时，物权人要求周围关联人履行一定的义务，这是一种市场上强制他人不能作出某种行为的潜在能力。有价值的自然资源都可以明确物权，在明确过程中必然存在主体之间占有量的差别。但占有量多的主体，其物权起点的“海拔”高度所具有的潜在能力表现为一种“物权势能”。学者将这种势能所处位置高低不同称为“位势”，在竞争时，高位势企业对资源拥有更强的吸附力，资源将从低位势流向高位势。[16]物权行使时的物权势能转化过程中高位势者会吸附他人的物权作为自己的收入。因此，拥有物权就是拥有资源使用的决策潜力，就是拥有将成本转嫁给他人的潜力。[4]P12贫穷的人是那些没有物权或仅有不多的人，则不具有物权势能而不能给他人带来成本，也没有收入。
垄断联盟形成基础就是由于占相当多的资源要素，在市场上控制了该行业自然资源要素而形成一种“物权垄断”。物权垄断是市场垄断的基础，其垄断利润就是因为高“海拔”物权势能的非能量守恒时吸附他人财产所形成的收入。富人吸附穷人财产的“位势”差现象，于“物权滥用”有直接关系。因此，要从根本上控制行业垄断联盟，既要防止过度集中而形成物权垄断，又要阻止物权滥用，阻止强势物权人利用其物权势能寻租、圈占资源以及破坏环境等。这要给物权行使设立边界，《物权法》的基本功能是明确物的归属，是一部财产法，不是限制物权行使的行为法。因此，需要一系列其他法律，诸如土地管理法、矿业管理法、环境保护法等从各方面限制自然资源物权的行使，并将这些限制性规定融入反垄断法的系列制度中，以此逐步完善反垄断法律体系。
4 结语
结论是从实践中得出的，我国是否存在既得利益集团的争议应该放到实践中去讨论。形成垄断并发展为垄断联盟是世界市场经济发展的必然现象，在我国也已成为事实。垄断联盟的卡特尔行动是既得利益集团的突出表现，学者关于中国不存在既得利益集团的结论，[17]属于规避现实后的理论概括。根据镶嵌在“玻璃”中的理论做出有悖于事实的结论，将会导致政府管制失误而错过管制机会。应慎重阶层和行业的各自差别，一旦放纵依靠政治权力而独占好处的行业垄断联盟，会发展为阶层差别的对立。敢于面对现实，并通过限制权利行使的政府管制为垄断联盟组织设定行为边界，让他们的自由行动在遇到边界时为止。通过这个边界合理约束垄断联盟以保护社会公众的合法权益，具有宪法价值。人们关注收入差距，但更关注为垄断联盟获利的政府不公。只有不允许存在特权的阶层和行业，让所有竞争者在政府管制的市场条件下公平地竞争，才能真正构建有中国特色的、和谐相处的市场经济。不能忘记，公平是政府的良心和天职。
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本文已发表于《资源与产业》2009年第6期
