内容提要：目前国内矿难事故频频发生，一些矿主暴富，矿产资源向少数人集中，造成社会的严重不公。其根源在于开采利润空间太大，主要是采矿权人向第三人分摊成本而形成了负外部无偿损害等。解决这一问题的根本途径在于界定采矿权的权利，通过完善相应法律制度，将采矿权负外部性成本内化。
关键词 采矿权 外部性 法律构建 成本内化
采矿权市场化是市场经济发展的必由之路，这是近年来的一项突破性发展。各地纷纷以拍卖、挂牌、招标方式转让矿产资源，国企、民资、外资策马杀向中国矿业，巨额财富引爆了中国的矿业权市场。但是巨大利益的背后则是带血的矿产开采、惊人的资源浪费、恶劣的环境污染等“公地悲剧”。那么，是什么原因造成了类似悲剧的层出不穷？在采矿权市场化的进程中，我们又该采取什么样的措施来杜绝抢占矿产资源并扭转市场的无序状态，避免悲剧的再次发生呢？
一
采矿权的负外部性成本是造成当前矿难频仍，资源流失的根本原因。
所谓外部性，即是指一个或更多的人自发行为未经他人同意而强加给他人的费用或强行给予他人的收益。[1]采矿权的外部性是指采矿权人行使权利往往涉及到除权利主体之外的第三方的利益，这可分为正外部性和负外部性。正外部性是指采矿权人给予了本人以外第三人的收益；负外部性意味着权利主体没有承担其行为的全部成本，部分强加于他人身上。当前我国所发生的矿产资源的过度开采及由此而引发的矿难事故和环境污染等“公地悲剧”，其根源就在于我国目前的采矿权主要是负外部性。
采矿权的负外部性，直接或间接地损害了与采矿主体发生关系的特定群体的利益。这一特定群体的利益包括土地权利，土地附着物的权利、劳动的权利，以及资源浪费，环境污染等等。
第一，采矿的地下使用权的行使严重妨碍着他人的地表权。《中国经营报》在2004年12月4日“我国煤炭采空塌陷率创最高纪录”一文报道：“我国煤炭平均塌陷系数为0.24（公倾/万吨）”、“平均开采1万吨煤、造成采空塌陷灾害直接经济损失6600元”。而且，在与矿区不垂直的巷道经过的区域里，往往造成农田、水库、渠道漏水而受到破坏，房屋裂缝甚至不能居住等情况，这已经不是一般的地表塌陷了。至目前为止、采矿权人的巷道走向及其层高的设计和挖掘，几乎是不受农用权人和建筑权人制约的自由行为，等到出现房屋裂缝影响到居住的时候，才会去找有关部门请求赔偿。还有大部分的弱势群体不懂得维权，或者因为维权的成本高而不去行请求权，无故承担了采矿权人造成的外部成本。
第二，采矿权的行使对他人劳动权造成了事实上负外部性。经拍卖取得采矿权的采矿权人，大都是一些民营资本及其股份资本所有者。资本所有权人与实际挖矿的人属于两大糸统。大量挖矿的工人是被雇佣来为投资人做工的，地处偏远山区的矿山农民工几乎没有信息量。因此，形成占据强大信息资源关追求资本效益最大化的的矿主方，与既缺乏劳动技能，又信息闭塞仅靠下井维生的矿工两大糸统，而矿工是不能参与矿山利润的分配的。这样，在实际的矿产资源开采中，矿工处于弱势地位，其权利得不到或很少能够得到法律保障。特别是在矿难发生后、矿工包括其生命在内的权利也往往受到漠视。
第三、矿产资源的过度开采和浪费《新民周刊》2004年第45期报道“在陕北一些油井的采收率才百分之十几。”《中国经济时报》在2003年11月6日报道：“国有重点煤矿出采率为50%，国有地方煤矿和乡镇矿为30%和15%，丢弃的资源无法复采。在煤炭的开采过程中，还有大量的煤伴共生品，利用率非常低，形成了另一种资源的浪费。”有人把这种矿山开采称之为“吃菜心”。吃菜心的原因是获得矿权的成本很低，拣肥丢瘦的效益比充分开采要大多了。其次是短期行为。中小企业急功近利，不愿作太多的投入，谁出手快就意味赚更多的钱。最后，原料进入生产的成本不高导致能源消耗过大。尽管近年来能源价格暴涨，但终因矿产资源低价，致使进入生产的原材料价格偏低。据统计，我国能源消耗是世界平均水平的3倍，是日本的11.5倍，形成了依赖能源发展的产业社会。
第四，矿产资源的开采，污染了矿区周围的环境，而且没有治理措施将其内部化。采矿权出让以后，相应的环保措施没有配套、采矿权人对侵害周围的事实，并不认为负有责任。如对空气的影响。两吨焦煤炼一吨焦炭，一吨在这个过程中成为了气、油、渣。而且土法炼焦在地方保护下，一度没有收剑。又如，对水的影响。全国每年洗煤排出洗矸4500吨，洗煤废水4000万吨，煤泥200万吨立方米。对环境造成极大破坏。
二
既然采矿权负有外部性造成了如此严重的恶果，那么是什么的原因造成其继续肆虐呢？笔者认为，矿产开采的巨额利润、政府的权力寻租和相关法律的缺位是造成采矿权负外部性和主要原因。
首先，矿产开采的巨额利润诱发了资本持有者的“利益猛兽”本性。由于法律制度的不健全、在采矿权市场化的过程中，企业或个人能够以受让用益物权的名义买断矿产资源的所有权，利润空间诱人。这样，流通领域里有经济和政治实力的人都涌向矿业市场。据统计，参与竟拍的几乎都不是原来从事矿业行业的。另外，采矿权出让价格在GDP竟争中极具优势。矿产资源的价款尽管不是真实价值，但一拍就是上千万甚至上亿。与其它企业生产的产值比，地方政府热衷于卖矿产资源就是必然的了。
其次，权力寻租使矿产开采的负外部性得到了默许。社会强势集团最有可能从有自由处置权的官员那里获得矿产资源的转移，并获得他们的配合和支持，共同无偿或代价极低地将矿产资源转化为小集体或个人所有。
最后，法律的缺位，使得矿产开采的相关权利界限不明，造成采矿权的负外部性。比如，矿产资源的使用权与所有权界定模糊。在理论上，国家出让的是矿产资源使用权，法学上称为用益物权。而事实是，采矿权是经过开采后，国家的矿产报有权消失了，有矿权人的矿产品所有则成为意外收益。土地所有权人出让30年使用权以后可重新收回所有权，而矿产资源却完全不可能。用益物权理论及其指导的一级流转市场，拍卖的是矿产资源使用权即用益物权，受让的则是矿产资源的所有权。用益物权与物的所有权的差额表现之一，如某矿业集团花2000万元买的是用益物权，购买以后出10亿也不卖的则是矿产资源的所有权。表现之二，凡一级出让市场的成效价比底价高出几倍至几十倍，尽管成交价远远不是矿产资源价格，但是底价是矿产资源用益物权的价值，成交价有矿产资源所有权的价值趋向。用益物权与所有权的差额并没有被出让者发现，但受让者早已知晓了这条国有资产秘密流失的通道。又如，采矿权与土地使用权之间的模糊界定，使得当地村民或国家在实际上承担了采矿权人本应承担的外部性成本。
三
那么，用以解决采矿权负外部性的办法有哪些呢？
首先，真正实行矿产资源资产的市场配置，杜绝政府权力寻租的可能。采矿权市场的寻租成本是外负部性，但与掘进造成地陷，采矿对环境的影响等难以避免的外部性原因完全不同，寻租成本的外部性可以避免而且可以杜绝。第一，国有矿产资源进行矿产资源资产化管理以后，将采矿权从矿业权中分离出来。分离出来后来的矿产资源资产并入国有资产管理，与其国有经营性资产并列，使矿产资源资产能以国有经营性资产的身份进入市场，当然，矿产的价值是包括了生态价值的。这样，一是可以取消采矿权的一级市场，不再存在只是出让所有权的部分权能，而是交易其完全所有权。二是资源只有在流动中才能优化其配置，从而使采矿权在市场配置中自由流转，真正发挥市场的配置功能。避免矿产资源的淤积，保证资源能够被最有效率地利用它的人所掌握和控制。第二，政府职能要真正转变。政府是公共权力机关，不能提着采矿权、举起拍卖槌到市场上去吆喝，而应站在市场外为市场服务。
其次，以法律法规内化采矿权的负外部性成本，是解决问题的根本途径。当前我国采矿权负外部性的生成，从根本上讲，是由于我国相关法律的缺位而导致的采矿权市场化混乱和相关权利界定的模糊性造成的。因此，解决采矿权负外部性的根本途径在于实现采矿权负外部性成本的法律内化。一是以破产资源化管理为基本原则修订矿产资源法。修订一部宏观上的公法与微观上的私法相结合的特别法。二是物权法的起草明确采矿权为完全物权，使采矿权从行政特许权中长彻底解放出来。很明显，行政特许的就不能是物权，是物权就不应该经过行政特许。三是制订《采矿权交易法》。该法对市场准入、交易原则、监管规则、价格评估等进行规范、使采矿权有效、公正、公平地流转。四是明确相关权利的界定。比如对矿区地表使用权的界定。必须明确规定，取得采矿权并非已相应取得了地表权，拍卖的标的是国资源，而不是土地；地上权和采矿权是相邻而并存的。同时，对采矿的地下使用权的界定，“物权立法应明确矿业权当然包含地下使用权，具有矿业权人依开采而取得矿产品的所有权内容”[2]。因此，法律在规定地下使用权被采矿权包含的同时，应将该权利造成的外部性予以明确界定。另外，为保护劳动者的权利，必须通过法律手段使劳动权的外部性内化。第一，制订保护矿工权益的特别法。这是因为矿工是一个特殊的弱势群体，法律和社会应更多地关注他们，加强其保护力度，应该认识仅仅“死不起人”不足以保护矿工，还要让其“不敢死人”才可以达到矿工不承担外部性成本的目的。第二，改事后的处置为事前的制约，实际社会保险强制提留，安全投入强制到位。第三，强化两大系统的劳动合同订立。以合同的债权形式防止矿主外部性成本外摊、保障劳动权益的先前约定。第四，把矿山工人的社会保险单列出来，在政府方面实行特别的监督和管理，如在开采前投入的成本，不能作为开采后的利润提留，防止矿主逃避保险。
参考文献：
[1]（美）托马斯. 尤伦著.法和经济学.上海三联书店，1993：59
[2]崔建远.土地权利群论纲.中国法学，1998（2）
本文来源：《探索与争鸣》（二00五年第五期）
作 者：康纪田，湖南省娄底市委党校副教授，湖南宇能律师事务所律师。
