前 言
人口老龄化无疑是中国在21世纪所面临的最大的挑战之一。中共十六届五中全会提出要在“十一五”期间“认真研究制定应对人口老龄化的政策措施”，反映了国家对加强老龄政策研究和制定的重要性和紧迫性有了更深的认识。但政府和学术界对如何制定中国的老龄政策的认识还较模糊。因此，本文拟从多学科的视角出发，对中国的老龄政策的制定过程进行较为系统的分析。
一 老龄政策的概念与类型
1.概念
综合已有的研究成果，笔者认为，考虑到人口老龄化产生的社会经济后果和终生发展的观点，老龄政策是一个国家的政府为了解决人口老龄化问题而采取的，包括经济的、社会的、行政的和法律的等多项的行动和干预措施，最终目的是促进和提高人口的终生福利和全面发展，引导老龄社会的健康协调发展。老龄政策是开展老龄工作、从事老龄实践活动的依据。
老龄问题在本质上是一个经济发展和社会发展的问题，不能把老龄政策仅仅看作是社会福利政策，制定老龄政策必须同时考虑经济的和社会的两个方面的内容。老龄政策具有混合型政策的特点，由经济政策和社会政策两个方面构成。
老龄政策是一个动态的概念，是一个不断循环的过程，包括政策调查研究、起草、贯彻落实和评估等一系列相互联系的步骤。
2.类型
受Westhues（2003）启发，老龄政策可以根据内容、行政和部门三个标准进行划分。
（1）老龄政策的内容层次
从老龄政策的内容上看，老龄政策可划分为四个层次：战略型老龄政策框架、立法型老龄政策框架、项目型老龄政策框架和操作型老龄政策框架。战略型老龄政策框架包括老龄事业发展的宗旨和目标的设想，与战略计划相联系，也就是现在国际组织和国家政府所要制定的行动建议、发展纲要和五年规划等。
立法型老龄政策框架包括法律的制定及其贯彻实施的条款、规定和准则等，如《中华人民共和国老年人权益保障法》以及各省（自治区、直辖市）的贯彻《老年法》的实施办法。
项目型老龄政策框架包括项目的设计、提供服务的机构和计划实施方案等，如欧盟助老会援华项目、“社区老年福利服务星光计划”等。
操作型老龄政策框架包括人力资源政策、资金预算、限定进行操作的机构（或组织）以及与行政工作有关的政策范围，如《关于做好宁波市农村特困老人医疗救助工作的通知》等。
（2）老龄政策制定的行政层次
从行政体系上看，老龄政策的制定可分为4个层次：国际社会老龄政策文件、国家老龄政策文件、省（包括自治区、直辖市）老龄政策文件、县（市）及以下老龄政策文件。从全球化的发展趋势来看，联合国和国际组织的老龄政策文件具有超国家的性质，它对于一个国家的社会经济福利能够产生重要影响。对于各国具有一定的指导和软约束功能。而国家内的老龄政策具有较强的约束力。
如果把老龄政策的行政层次与内容层次交叉起来分析，可以看到，国际社会老龄政策文件、国家老龄政策文件和省（包括自治区、直辖市）老龄政策文件均包括战略型老龄政策框架、立法型老龄政策框架、项目型老龄政策框架和操作型老龄政策框架四个内容，县（市）及以下老龄政策文件只包括战略型老龄政策框架、项目型老龄政策框架和操作型老龄政策框架三个内容。如果从宏观-中观-微观的层次划分，国际和国家的老龄政策一般较为原则，而县（市）及以下的政策操作性则较强，省级的老龄政策则界于二者之间。
（3）老龄政策的部门分类
制定老龄政策的职责分布在各个部门涉及26个成员单位。如劳动和社会保障部负责企业养老保险制度、医疗保险、农村养老保险、企业退休人员社会化管理等政策的制定、完善和落实。民政部负责城乡最低生活保障、社会救助制度、五保供养条例、农村敬老院管理、社区老年福利服务星光计划等政策的制定和落实。卫生部负责城镇社区卫生服务、农村卫生服务体系、新型农村合作医疗等政策的制定和落实。司法部负责老年法律服务工作等政策的制定和落实等。
如果把老龄政策的部门分类与行政层次、内容层次交叉起来分析，可以看到，这26个成员单位从中央到地方都有相应的机构设置，他们的老龄政策基本上都涉及国际社会老龄政策文件、国家老龄政策文件、省（包括自治区、直辖市）老龄政策文件、县（市）及以下老龄政策文件。这些部门的老龄政策基本上都包括战略型老龄政策框架、立法型老龄政策框架、项目型老龄政策框架和操作型老龄政策框架四个内容，县（市）及以下部门的老龄政策文件只包括战略型老龄政策框架、项目型老龄政策框架和操作型老龄政策框架三个内容。
二 调研阶段
老龄部门除了使用常规的方法进行调研和撰写调研报告以外，还需要注意：
第一，应当探讨老龄政策新规范主义的研究范式。未来的老龄政策研究和制定应当采取新规范主义的取向，需要融合实证主义的方法，收集政策制定所需要的信息，最终的政策条文需要明确价值判断，确定“应该是什么的”。
第二，用生命进程的视角解决老龄问题。生命进程的概念和方法可以改变、完善和丰富老龄政策制定、实施、评估和修正的方式，这种改变、完善和丰富最终可以促进人的全面发展和提高老龄社会的福利。
第三，采用纵向调查的方法。纵向调查对于生命进程理论模型实现操作化具有重要贡献，纵向调查更能揭示社会过程的因果联系，能够检验与生命进程理论相联系的老龄问题，能够为决策提供更准确的信息。今后老龄部门应当组织大的纵向调查，并在政策制定中使用纵向数据。
第三，改进预测方法。与老龄政策有关的人口老龄化预测，作为一种研究方法，其准确性对于我们通过了解过去、现状，了解和塑造老龄社会的未来具有重要意义。但在老龄工作中，我们发现以复杂的计算机统计模型为手段的老龄预测未必比非正式的主观判断更加准确，尤其是在基础数据不可靠的情况下，计算机模型预测的结果很可能会产生误导。而老龄部门的工作者在长期实践过程中积累了大量的经验，对事物的发展具有一定的预见力，不能忽视其重要价值。因此，要使老龄化趋势预测能够更好地为老龄政策服务，必须将计算机预测模型与主观预测相结合，即将科学预测手段与老龄政策制定者和实践者的主观判断有效地结合起来。
三 老龄政策制定
1.连接老龄政策调研与老龄政策制定
结合老龄政策制定自身的特点，笔者提出一个操作性模型，即“交互渗透合作模型”。在老龄政策研究和制定过程中政策研究者和政策制定者密切合作，消除彼此不信任的态度，相互渗透到对方的工作领域，研究者尽可能地参与到政府工作中去，熟悉政府工作和决策过程，了解政府制定老龄政策的思维方式和意识形态，努力使研究符合政府政策制定的运做规律；而政府官员也要不断学习政策研究的理论和方法，尽可能多地培养学术兴趣和功底，努力把学术研究的范式巧妙地融入到老龄政策制定中来。
2.政策模型
在过去几十年里，理性决策模型和渐进模型经常受到批评，出现了两个替代的折中模型。一是“混合审视”模型(Etzioni,1967)。二是“规范的最优模型”(Dror,1964)。已有的政策模型对于提高老龄政策制定的质量和效率是有益的，但我们仍需要总结老龄政策本身的特点，从实际中提炼出符合老龄特征的政策模型。老龄委成员单位可以根据自己的职责相对独立地制定相关的老龄政策。而老龄部门是一个议事协调机构，虽然老龄部门可以出台老龄政策，但不可能像许多职能部门那样可以独立地制定和实施政策，往往一项老龄政策需要由老龄部门前头，好几家部门共同协商制定，而且，需要成员单位具体落实。根据老龄政策制定的这些特点，笔者提出一个老龄政策制定的“规范的雁式审视模型”，即由某个职能部门或老龄委牵头，由老龄部门协调和联络，相关成员单位共同参与的决策模型。“雁式模型”当然包括和吸收了前述的“混合审视”模型和“规范的最优模型”政策模型的合理因素，这样思考可以从内容和形式上进一步丰富老龄政策制定的思路和视角。
四 老龄政策的贯彻和落实
1.理论基础
关于政策的贯彻和落实，国外学者提出了适应、实验和合作等战略(Palumbo,1987)。根据国外学者的研究，结合中国老龄政策和老龄工作的实际情况，笔者提出老龄政策贯彻落实的“动态嵌入理论”。具体讲，就是，如果把老龄政策的贯彻落实看作为一种能够产生结果的行动过程，那么，必须把老龄政策的贯彻落实置身于宏观背景、组织体制和个体当中，包括：（1）执行者的意识和行动中；（2）执行者之间、组织内、组织间的关系协调和依赖中；（3）行政体系和政策条文的规定中；（4）社会经济背景中；（5）手段-目的。
根据“动态嵌入理论”，笔者进一步提出宏观贯彻落实的“动态调适”理论和微观的“应变行动理论”。“动态调适”理论是指在贯彻和落实老龄政策的过程中，要按照客观实际，采用切实可行的办法和措施，或根据情况的变化，适时调整、改进和采用新的实施办法和措施。 “应变行动理论”是指老龄政策的执行者针对个别现象的复杂特殊的老龄问题采用有效的解决办法和措施，也就是要求老龄政策执行者具有解决棘手的老龄问题的能力，它需要发挥执行者的首创能力和应变能力。
2.老龄政策贯彻落实的必要条件
一项老龄政策的成功实施，需要有良好的内部条件和外部条件。
Ⅰ.内部条件：
（1）健全的组织机构。从中央到地方，尤其是基层，老龄机构要健全，人员编制要明确，经费要有保障。
（2）合理的老龄政策设计。老龄政策设计、目标确定、预算安排都要切合实际，便于操作，便于在贯彻和落实过程中修改补充(Sabatier & Mazmanian, 1979)。
（3）流畅的操作系统。主要指在执行某项老龄政策的部门，有一个上下贯通的渠道，即自上而下的“上传下达”，和一个自下而上的反馈系统，以保证政令畅通。
（4）、高素质的执行人员。在行政体系内，领导要有魄力，执行人员要有工作干劲，尤其是需要具有创造性地贯彻落实老龄政策的基层干部。
Ⅱ.外部条件：
（5）稳定的政治系统和良好的社会经济背景。
（6）相关部门的配合。即各级主管领导重视，相关部门提供资金、人员和配套政策的支持。
（7）企业家精神。要洞察到老龄化与经济发展的关系以及老龄化带来的商机，需要有一批工商企业投入到老龄事业中来。
（8）广泛的社会支持。学术界、社会团体、民间组织、新闻媒体、广大群众普遍支持和参与。
3.老龄政策贯彻落实的方式
（1）自上而下方法。所谓自上而下方法是指上一级老龄部门制定并下达命令，下一级部门或社会各界（包括企业、公共机构、社会组织等）接受并执行的过程。自上而下方法分两种情况：一种是政府某部门垂直系统自上而下的贯彻落实，另一种是政府部门制定，由社会各界（包括企业、公共机构、社会组织等）贯彻落实。（2）自下而上方法，即局部的实践活动和呼吁推动全国性的老龄政策出台，并在全国范围得到推广和贯彻落实。具体讲，就是某个或某些基层的实践活动和社会各界的呼吁推动中央出台全国性老龄政策，然后各地根据中央政策，进一步在贯彻落实。（3）上下联动的方法。即同时实施自上而下和自下而上这两种方法，具体讲，就是各级政府部门和社会各界同时探索、实践和呼吁，推动全国性的老龄政策出台，并在全国范围内贯彻落实。
五 老龄政策的评估
1.老龄政策评估的理论视角
尽管老龄政策评估是一种方法的使用和经验分析的活动，但像老龄政策的贯彻落实一样，也存在理论思维的问题。国外学者(Leeuw,1991)认为，评价政策与政策理论是紧密联系在一起的，政策评价是检验政策理论的一种活动(Majone,1980)。还有学者(Cordray & Lipsey,1987转引自Leeuw,1991)强调，进行评价活动时，需要分析政策理论的意义。在《理论驱动的评价》一书中，陈（Chen,1990转引自Leeuw,1991），提出要区分“行动理论”和“概念理论”两种不同的理论。行动理论涉及处置变量和偶然变量之间假定的关系，而概念理论涉及偶然变量和结果变量之间的关系。这些理论研究成果开阔了老龄政策评估研究的视野。
中国的老龄化进程非常复杂，一般情况和偶然情况大量并存，有可能现在制定的老龄政策，用不了多久，就不适合新的老龄问题，所以，仍然按照原有政策的目标和标准进行评估，显然是不合适的。时间差和空间差效应给如何进行科学的老龄政策评估提出了很大的难题。受上述理论的启发，笔者尝试提出“时空差异-适应理论”，即设想能否把处置变量、偶然变量和结果变量三者有机地结合起来，根据老龄化发展的时空差异和最新情况进行评估，突出老龄政策评估是一个以知识为基础的动态的实践过程。
2.老龄政策评估的方法
同其他政策评估一样，老龄政策的评估也更多地采用定量方法。但是，不能忽视的是，老龄问题有其自身的特点，我们不能照搬其他政策或者说是主流政策的评估方法，我们需要结合老龄问题和老龄政策的特点，提出具有适用性的老龄政策评价方法，所以说，定性方法、人文主义方法等其他方法同实证方法一样具有同样重要的作用。笔者强调实证方法与人文主义方法的融合，这或许是老龄政策评估一个新的研究方向。
政策评估采用的实证方法主要有：抽样调查、实验法、行政审计、成本-收益分析等。人文主义方法是国外学者提出的一种政策的评估方法（Maguire,1987转引自Westhues,2003），运用于老龄政策的人文主义评价方法主要包括：结局评价、评价力评价/项目逻辑模型(Evaluability Assessment/Program Logic Models)、过程评价和等需求评价。中国的人口老龄化进程具有其独特性，城乡之间、南北东西地域之间的差异很大，采用人文主义评价方法对中国老龄政策的发展具有四个重要意义：（1）有利于老龄政策决策过程的民主化，有利于政府、专家、公民的普遍参与。（2）为老龄政策制定者提供闻所未闻的，或者以前政策制定过程中不足以相信的观点。（3）弄清楚老龄政策和老龄项目之间的联系、老龄政策目标和项目目标之间的联系，即宏观决策和具体行动之间的关系。（4）建立分析框架，使我们认识到每个项目的独特性，以及一个项目内每项社区目标的独特性，同时也认识到每个项目与大的老龄政策方向是一致的，承认一个省、一个县（市）、一个社区老龄项目的独特性和独特的需求。
3.评估的实施
国外学者（Wholey,1984）提出的评估步骤对于中国老龄政策的评估体系建设具有借鉴意义。笔者认为，未来实施老龄评估项目，要做好四个方面的工作：
首先要建立有效的评估机制。包括：（1）制定和完善评估老龄政策的政策、计划和项目的政策、规章制度。（2）明确如何实施评估。（3）如何使用评估的人财物资源。（4）优先考虑和实施哪种评估活动。（5）建立哪些评估的指标体系。（6）评估的预期结果怎样等等问题。
其次是贯彻和实施评估政策。包括：（1）让老龄部门的工作人员熟悉评估政策条文。（2）制定实施方案。（3）准备好实施所必须的人财物资源。（4）对评估者进行知识和方法等方面的培训，向评估者提供评估技术的帮助，尤其注意的是，实施评估所使用的方法简单明了和有利于贯彻。（5）对所要进行的评估活动进行论证等等。
第三是监测评估活动和评估结果。监测贯穿于评估活动的计划、贯彻和完成三个阶段。包括：（1）对评估计划进行监测，确保计划的可行性。（2）对贯彻过程进行监测，确保评估质量，避免走弯路。（3）对完成阶段进行监测，确保评估结果的有效性和可靠性。
第四是将评估与老龄工作结合起来，通过评估工作提高老龄工作的行政效率和管理水平。通过评估活动，（1）建立一支诚实、廉洁、有能力、高水平的老龄干部队伍。（2）提高老龄部门管理服务的质量。（3）加快老龄部门应对人口老龄化的反应速度，提高解决老龄问题的效率等等。
六 政策接替
如果老龄政策接替的研究仅仅限于学术领域，那么，再好的研究也没有什么实际意义。必须将老龄政策接替研究运用到实际的老龄政策过程中。学者也必须学会运用研究成果去帮助老龄政策的制定者和贯彻者实施政策接替工作。未来的老龄政策接替研究和实践应当注意（参考Hogwood & Peters,1982;1983）：
（1）首先要注意是老龄政策接替的定位问题，即将政策接替定位于解决老龄问题。要充分认识政策接替在老龄政策过程中承前启后的重要作用。
（2）加强关于老龄政策转变的理论研究，理清老龄政策接替的来龙去脉，为老龄政策接替提供合理的理论解释和可靠的依据。
（3）甄别影响政策接替的因素和变量，即将现存的政策问题、政策建议和政策转变过程这三个问题具体化，甚至分解成更小的组成成分，以便区分影响政策接替成功和失败的变量。
（4）学者运用研究成果和知识，帮助老龄部门认识到政策接替是一项常规工作，并帮助他们设计好未来政策接替计划和流程。
（5）在政策接替实施过程中，注意将对政策实施者和政策实施对象的负面影响和干扰降到最小。同时，在政策接替实施过程中，避免增加额外的行政成本，包括经济成本和心理成本。
学者解决不了老龄政策问题，只有政治家们或者说政府官员们可以保证解决，而且最终成功地实现老龄政策接替的也只能是政府官员，所以，必须培养政治家们和政府官员对于政策过程和政策接替的意识和兴趣。
结 论
二十一世纪中国人口老龄化的趋势要求中国的老龄政策发展，应当立足中国的实际，同时，借鉴发达国家有益的经验，在解决本文提出的问题以外，还要突出做好三个方面的工作：一是研究和制定关系到经济与社会发展全局的老龄政策，特别是带有战略意义的综合政策和长期政策。二是修改和完善已有的老龄政策法规，在内容条文的细节和操作性上下功夫。三是贯彻落实好已有的老龄政策法规，并在实践中不断丰富和完善。
参考文献
Dror, Y. Muddling Through–Science or Inertia?. Public Administration Review, Vol.24: 153-175,1964.
Etzioni, A. Mixed Scanning: A Third Approach to Decision Making. Public Administration Review, Vol.27: 385-392,1967.
Hogwood, Brian W. & Peters B. Guy. “The Dynamics of Policy Change: Policy Succession”. Policy Sciences, 1982; 14:225-245.
Hogwood, Brian W. & Peters B. Guy. Policy Dynamics. Wheatsheaf Books Ltd, 1983.
Leeuw, Frans L. Policy Theories, Knowledge Utilization, and Evaluation. The International Journal of Knowledge Transfer. Vol.4,No.3,73-91,1991. or in Ray C. Rist(Ed.) Policy Evaluation Linking Theory to Practice. Cambridge, Edward Elgar Publishing Company,1995.
Majone, G. Policies as Theories. The International Journal of Management Science,8,151-162,1980.
Palumbo, Dennis J. Implementation: What have we learned and still need to know. Policy Studies Review,7:91-102,1987.
Sabatier, Paul. & Mazmanian, Daniel. The Conditions of Effective Implementation: A Guide to Accomplishing Policy Objectives. Policy Analysis,No.4:481-504,1979.
Wholey, Joseph S. Management of Evaluation: Implementing an Effective Evaluation Program. In G. Ronald Gilbert(Ed.) Making and Managing Policy Formulation, Analysis, Evaluation. New York, Marcel Dekker,Inc. 1984.
Westhues, Anne. An Overview of Social Policy. In Anne Westhues (Ed.) Canadian
Social Policy. Wilfrid Laurier University Press,2003.
本文已发表于《长江师范学院学报》2008年增刊
作者单位：北京行政学院社会学教研部；博士）
