摘  要：以财富增长为目标的效率优先论，加速了矿业开发的过度利用和生态环境的恶化，如此为少数人的私人效率而冲突社会公平是财富增长的代价。冲突的关键是收益中的社会成本强加于社会的当代与后代人的外部不经济。不公平的经济负外部性并非缘于市场失灵，而是根本没有建立市场。政府的职能定位是建立资源要素市场和产业管理市场的矿业市场体系，相应制度变迁的目标是社会效率与公平统一，重点是确保资源与环境的安全。

    关键词：公平与效率；矿业开发；制度变迁

    社会转型中的矿业制度基本上停滞在计划经济时期，但个体开发者的经济人理性又能随着整体性市场经济的建立而与时俱进。那么，陈旧的制度与变化着的经济条件发生矛盾，使得个体的理性与集体的不理性成为必然。其主要表现是矿业开发的私人效率与社会公平之间的明显冲突。本文试就两者从冲突向统一的转变做些探讨。

    一、矿业开发的效率与社会公平相冲突

    我国现行制度下矿业开发的突出问题是矿产资源配置显失公平。1996年修改的《矿产资源法》规定了矿产资源配置从无偿划拨转向有偿取得，但是这种转向只是被迫条件下的微调。矿产资源属公共所有，抽象的国家所有权实现的唯一途径是以有偿方式出让给一部分人开发。按照修改了的《矿产资源法》及其配套法规的规定，国有矿产资源所有权的价值实现，是在企业开采后的矿产品销售收入中按固定比率征收补偿费，由于事后征收的行政成本偏高和征收对象的信息不完全，又由于固定比率不能反映经济发展导致资源升值的变化等，使得征收的矿产资源补偿费价格严重低于其价值。无异于行政划拨的有偿取得，致使越来越稀缺的矿产资源在开发利用中丢失了其应有的价值。

    面对国有资源流失可获得超额利润的大好机会，那些经济起点低，又缺乏相应技能、信息等要素禀赋和循规蹈矩的弱势者，则根本不存在参与竞争的机会，经济机会偏向于强势群体。越是利润空间大的领域，越有人冒险追逐，而且公权力寻租也越突出。因此，能够获得矿产资源开发机会的，只有对开发过程拥有更大控制权的经济主体才能够抓住机会和净得收益。市场决定了能够以象征性价格取得物品的竞争者，在市场权力、地位和机会选择方面并不对等，因而能够受让国有矿产资源的这一部分人因市场的约束而更加缩小到只有少数人能够有机会。

    而且，矿产资源在全国各地分布不均，可开发的矿产资源分布在一部分地区，属地与非属地资源不能均等，“地方对资源的开发和利用存在便捷性和低成本性，因而实际的属地管理者对资源拥有较大的支配权，资源属地与非属地之间在资源开发上存在权力不对等，而资源的国有属性并不能保证在市场条件下资源的开发利益在不同地区的公平分配”。[1]矿产资源的开发给地方带来直接的经济效益和社会效益，便在全国范围内出现了以矿产资源属地为单位的政府间竞争，甚至于地方政府作为个体的经济人，强化资源所在地的地区竞争优势。因此，有资格实际占有并开发矿产资源的主体，在市场条件约束和政府政策限制的双层“筛选”下形成进入壁垒，结果是少数人能够拥有的机会又分布在少数地区。

    部分地区的少数人支配了属于所有人的公共资源，依靠对圈占资源的垄断地位获取非生产性收益，刺激了开发者囤积矿产资源的偏好。当资源以“锥形”方式向这些人聚集时，他们因为资源获取时的象征性价格与可以依旧获取更多资源的支配优势，就不愿意花成本去提高开发利用率，寄希望于通过“挑肥丢瘦”的“吃菜心”行为以获取更多的资源。也就是说，有“拣肥丢瘦”的机会就有再度获取新资源的机会。这其中主要是丢掉的部分并不是花钱买来的，丢掉的是公共的，花成本收边料以提高回采率远远比不上选择浪费后获取收益的新机会，而且还存在于竞争是在部分地区的少数人之间的进入壁垒下，所以开发者有了浪费的资格。

    国有矿产资源因价格所产生的流失以及由此引起的浪费，使矿产资源的效用减损。其效用减损所产生资源“效用成本”，由开发者以外的所有人承担。然而，矿产资源低效开发又与生态环境的无偿利用是捆绑“消费”的。诸如矿业开发中造成的地质灾害、水土流失、地下水抽干、河流污染以及森林植被破坏等，往往未计入开发者投入之中。矿产资源与生态环境两者之间的“连带”性开发，加速度地损害了属于开发者周围的关联人乃至社会所有人的自然生存环境，并没有给予他人相应补偿。没有得到补偿所遭受的损失属于社会承担的“环境成本”。同时，矿业开发中的人力资本投入也没有实现人力资源的完整产权。其中最为重要的是开发者在矿山工作场所安全方面的成本不到位，因弱势民工的劳务契约信息不对称又总是不完全，最终是以矿工的健康和矿难承担了矿山开发的“安全成本”。

    廉价的公共资源向少数人集中，资源支配者又在对资源的开发利用中将生产成本强加于社会当代人和后代人。如此在代内与代际之间的成本负担，属于矿业开发主体在未经过谈判和定价的市场外转嫁。这在西方主流经济学中称为“经济的负外部性”。所谓经济负外部性，就是生产者没有内化于私人收益的成本强行施加于社会其他人，而没有给予补偿的非公平事实。矿业开发的经济负外部性，是少数人的效率导致社会大多数人受损的不公平现实，使市场秩序的利益博弈处于非均衡状态。

    二、矿业开发中效率与公平冲突的代价

    经济学认为，效率是收益与投入的比率（效益=收益/投入），矿业开发者外摊成本的原子式效率是私人效率，这在于私人收益所投入的成本是私人成本，即只有企业投入的货币资本和人力资本。私人成本没有体现收益的真实成本，没有将社会成本计入收益的投入之中。矿业开发中的资源成本、效用成本、环境成本以及安全成本等社会成本都在私人效率的投入之外。在投入中没计入社会成本只是私人成本的效率不是社会效率。社会效率必须是强加于他人的成本内化于私人投入之中的效率最优，同时，在满足私人效率时社会福利相应最大化，而且，社会效率与社会公平是统一的。我国矿业开发中的经济负外部性，就是私人效率和社会公平两者冲突的外在表现。

    矿业开发中私人效率与社会公平相冲突的内在动力，是私人效率的提高激刺了实现财富增长的目标。无论是地方政府还是矿山企业开发者都看准了实现财富增长的有效途径是充分开发自然资源，特别是矿产资源。对于政府而言，当年国民收入增长的政绩中，不但没有扣除自然资源的成本投入，反而将这种成本作为一种收入，是不需要成本投入的净收入，视为财富增长的源泉。对于矿主而言，在国有矿产资源中开采出来的矿产品立刻归私人所有，是开采行为使物的所有权性质发生变化。开采行为取代了所有权的市场转让，在从地下分离以前属国家所有，一旦从地裹中分离并移动于地表就属开发者所有。没有更多成本的分离效率能够带来更多属于个体的财富，如此有效率的财富增长也是非法开采现象治不胜治利益原因。

    矿业开发中私人效率与社会效率冲突的制度性因素是“效率优先论”。矿业开发的私人效率形成于矿业生产过程中，矿业生产者利用劳动资料开发劳动对象所获得的收入，作了各项扣除以后基本上是按要素所有来分配。这种分配，是在国民收入的初次分配中完成的。所以矿业开发的私人效率就是初次分配中的效率。一定时期内，初次分配中“效率优先论”的价值目标取向所确定的制度安排，催生了矿业开发的私人效率。因为这个制度的理论根本没有明确什么是效率以及对谁的效率，无法判断行为的优劣。学者认为初次分配中效率与公平的对立性主要表现为它们的相互损害，讲究公平必然损害效率，为了把蛋糕做大，让每人都能多分，必须效率优先。[3]担忧公平损害效率的片面性，在于将复杂层次的效率体的某层级与公平对撞，掩盖了私人效率上升为高层级的社会性率与公平的统一性。应当明白，在效率优先的定位下，先把蛋糕做大，然后才能多分的理论是诱人的谎言。因为矿产品开出来以后的处分权和收益权是企业的，矿产品销售收入的分配方式是在生产以前就决定了的，不是在生产结果中确定的；“蛋糕”理论并不能改变事先确定的占有关系和占有规律。因此，抽象的“效率优先论”确实是对矿业开发的误导。

    矿业开发中私人效率与社会公平冲突的后果，使财富增长付出了沉重的代价。这个代价就是财富悬殊的社会环境和恶化的生态环境，制约经济的发展并且难以挽回。一是社会环境代价，效率是私人的，私人的高效率使社会财富在增长中向少数人集中。尤其是，私人财富占有量的区别容易出现富有者对非富有者“剥削”的马太效应。美国经济学家总结：“所有权的定义必须涉及所有当事人对某种行动的影响和被影响，所有权意味着所有者具有与那些受所有者行动影响的人承担成本的机会，具有通过使用或交换所有权而使自身已获益的机会。”[2]这就说明，主体对物控制的权力是具有一种将成本转嫁给他人的潜力，是一种产权可吸附他人资源的势能。因此，私人效率证实了财富的性质和增长，同时也包含了影响社会和谐的代价。二是生态环境恶化的后果。矿产资源的特点是不可再生性和非相容性，当私人主体开发利用时，其他人不再有利用的可能。那么，以私人效率的动力加速开发，最终会开发贻尽，矿产品价格不能体现其价值，要素市场的下游生产者因价格低廉而缺少寻找要素替代品的动机而反作用于加速开发。如此下去的结果是资源安全威胁着经济发展。对矿产资源的过度开发和对生态环境的任性利用，终将对人类给予报复。资源耗竭和生态环境破坏给社会带来生存危害所产生的不公平，几乎没有弥补的可能。

    三、矿业开发中效率与公平统一的制度变迁

    矿业开发中，应当让市场的私人效率提升为社会效率，则社会效率与社会公平处于和谐之中。其制度变迁的路径，首要问题是确定变革的对象，即选择内化矿业开发中的负外部性，让开发者将原来向社会他人强加的成本内化于收益之中。矿业开发的外部不经济是制度变迁的客观经济条件。有了条件，还要明确制度变迁的理性目标。效率最优的制度不仅仅是一套获得更多财富货币的规则和准则，不是抽象的有效率与无效率，而是针对某一意图或目标的有效率。如果在矿业开发中货币化的净国民收入是唯一运行目标，那么，不受限制地损害环境的少数人收益是有效率的。但是，科学的效率目标要求在矿业开发所有结果中有利害关系的各方拥有一个充分考虑这些利益的机会。这些考虑不仅包括未来利益，也包括对现在可采取的保护未来利益的替代行为的考虑。即考虑现值的要求和考虑贴现利息的跨时间选择对高效率的要求。考虑了这些要求的效率要能使个人利益最大化和社会福利最大化。那么，理性目标的关键问题是矿业开发的制度结构，“效率问题取决于制度安排的现存结构，这种结构决定了什么是成本以及由谁来负担。”[4]理性目标的核心是矿业开发制度的理念，在人与物以及人与自然的关系中，应当以人与自然和谐相处为基础，改变人是征服自然、改造自然和向自然要效率的主观理念。实现制度变迁的主导力量是政治国家。一般说来，当制度变迁收益大于成本时便是新制度产生的直接动因。但是，这一原理只是相对于有净私人所得的制度安排而言，对于损失私人效率的制度变迁，既得利益集团为维护自身利益而成为阻力，而现有制度下经济负外部性成本承者又存在主体缺位和搭便车现象，不能为新矿业制度安排进行有效的活动。这就要依公权力的政府推进科学的制度，依靠政府根据生态可持续发展战略确定矿业开发效率的性质以及矿业发展的目标。这样，政府职能定位就放在突出位置。

    通常认为，经济负外部性产生的原因是市场失灵，是谈判和交易成本过高甚至无法谈判出现的结果。而我国矿业开发领域很特殊，成本外摊的很大因素是没有建立市场，而根本不是市场调控的缺陷和不足。矿产资源国有产权的实现形式不是在市场上通过价格的信号，流向最能利用者手中而造成流失和浪费；开发时的行政许可证是矿产资源归属的产权证和确认开发资质的市场准入证，连同资源安全和生态环境一同“批发”。目前的改革选择是要建立矿产资源要素配置市场，让矿业开发对象既有排他性归属权又能自由流转，国家产权与矿山企业产权界限分割清晰，防止矿山企业成为全国矿业开发的一个车间。还要建立一个矿业管理市场，对产权清晰的特定矿产的开发行为活动实行市场准入制，建立矿山开发的产业型市场体制。依靠公权力建立要素市场和产业市场的市场体系，这就确定了政府职能的双重性。

    政府作国家所有权的代理人，依《矿产资源法》、《物权法》规定，代表国家履行所有权实现的职能，其主体性质属市场平等的民事主体，平等地在市场中谈判、订立契约和执行契约的条款，这样才能建立矿产资源要素市场。目前，法律规定的矿产资源补偿费征收制度，具有强制性税收征收制度的特征，没有体现平等交易，没有事先的定价协议，不是要素市场的矿产资源流转，因而造成流失和浪费。

    政府作为政治国家的公权力主体，又必须明确界定私权主体与公权主体之间权利与权力的区别。资源排他性归属的产权证与市场资格准入证的“连体”，资源产权的物权登记与公权管制的行政登记归于同一机关，就在于公权力与私权利两者的同一。在矿业开发的产业型市场经济体制建立中，公权力的政府职能主要是实行严格的行政特许制度。政府根据法律的标准，对于提出开发特定矿产的申请者，在资金、技术、信誉、开发计划、矿地复垦、健康安全措施、地区规划等方面进行审查，决定是否准许其进入开发市场从事开发活动，以及对进入开发市场者予以连续的监督检查。政府施行严格的事先管制，是将外摊成本内化于矿山企业的最优选择，是各国的通行作法和经验总结。这样做的目的，主要是限制矿山企业给他人带来成本的行为。实际上，企业并不是因为他们喜欢糟蹋生态环境，而是因为糟蹋比保护来得更加便宜和容易。因此，严格的行政特许，也就是在其他行业放低门槛时，矿业市场却要提高政府管制的市场准许。政府事先干预以内化开发的经济负外部性，在一定程度上对少数人的效率有影响，却是为了更重要的社会效率，为了更多的人以及更长远的利益。但是，“必须将管制机构当作博弈的仲裁者或规划的制定者而非参与者来对待。”[5]不能把政府看成是与民众争利益。政府的强制又不是给其他人直接的财富分配，只是通过相对地位优势的转换而阻止少数人因矿业开发成本转嫁所要增长的收入，只是强制地将某些权利返还于开发者以外的其他人。这就要求政府的行政职能不能卷入民事财产分配之中，同时也应防止行政管制时的政府失灵。

    美国经济学家希格斯在对管制过度开发矿产、渔场等自然资源时总结：“牺牲生产力而有利于公平的政治过程，这无论如何也不是第一次，这也不会是最后一次。”[6]政府要严格区别所有权主体和公权力主体，又要在地方政绩的竞争中牺牲一定的生产力以保障社会公平，任务十分艰巨。因此，要有一定的法律制度去规范和约束政府，给政府定型，以法治取代人治。从世界矿业发达的国家的经验和我国矿产资源所有的性质来看，管制型的《矿业法》独立于财产性的《矿产资源法》，让《矿产资源法》不再主要承担公法的功能，是从制度上界定公权力与私权利的法律设置，也是世界绝大多数国家的现行法律体系。

    参考文献：
[1]张屹山、刘玉红等.矿产资源市场权力不对等的影响分析[J].经济与管理，2007（9）：19-23
[2]（美）斯密德.财产权力和公共选择[M].黄祖辉等译.上海：人民出版社，2006.8
[3]黄邦根.论经济学中公平含义及其与效率的关系[J].安徽广播电视大学学报，2006(4)：26-29
[4]（美）布罗姆利.经济利益与经济制度[M].上海：人民出版社，2006.5
[5]（美）史普博.管理与市场[M].余晖等译.上海：人民出版社，1996.46
[6]（美）希格斯.不合理产权的演进[A].诺斯等.制度变革的经验研究[C].罗仲伟译.北京：经济科学出版社，2003.31.3

    （本文已发表于《矿产保护与利用》2008年第二期）