[摘  要] 矿业需实行严格管制。社会性的矿业管制不是经济性的矿产资源管理。淘汰现行“资源管理”型制度，建立“产业管制”型的现代矿业制度。矿业管制的主要任务是阻止矿山企业外部性和内部性，基本方式是限制矿业行为的行政特许。制定矿业法以改革诸法合体；界定民事主体与行政主体以确保公权力；建立矿业工会等组织以保障矿工诉求和提高矿工防范水平；利用市场激励的工具以削减政府管制失灵，等等，是现代矿业制度的基本构想。

    [关键词] 产业管制；矿业制度；资源管理；特许权

    矿山企业的勘探、开采给生态环境和工作环境等方面造成严重危害。政府部门对危害结果的处置显得十分重视。但是，事后“惩治”总是治不胜治。关键是没有建立以产业管制型的矿业制度，计划经济体制下以资源管理为方向的价值体系和制度构建占领阵地。传统的矿业制度只见矿产的“物”，很少看到被管制的“业”。因此，制度设置时，完成“资源管理”向“产业管制”方向的转变是我国当前的重要课题。

一、完成传统矿业制度向现代矿业制度的转变

    1、应该淘汰现行资源管理型的矿业制度

    《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权”；《矿产资源法实施细则》第3条规定：“国务院授权国务院地质矿产部门对全国矿产资源分配实施统一管理”。这些规定及由此形成的法律体系，均以物的所有权归属和所有权分配为中心内容，形成以矿产资源为管理客体的资源管理型的矿业制度。

    “管理通常是被当作设法完成任务的艺术来加以讨论的。这类讨论所强调的，是保证行动明智的过程和方法”。[1]设法完成任务是实现管理者要求的经济目标，这样的管理是经济组织在市场的职能。我国矿业制度的资源分配管理，就是公权力机关在市场中实现效用最大化目标的经济人行为。尽管主管机关是行政公权力主体，而且利用行政许可和行政处罚的行政手段，但终因资源管理体制、资源规划体系、探矿权与采矿权设立制度、资源有偿出让制度等内在规定，都是以资源分配为主线的制度安排，根本不是一种行政管理。

    行政机关管理矿产资源分配的结局是划拨。行政机关以招标、拍卖为行政程序，以行政许可方式确定探矿权人和采矿权人，则矿产资源不能通过市场价格信号的导向，而是根据权力的含量决定归属。如此取代市场配置功能的市场外配置，浪费和流失了国有资源。政府的取代行为属公权力主体的错位，错位同时又是公权力的缺位。制度和理念促使公权力倾注资源的分配，然而忽视了发挥资源开发利用行为的社会性功能，无暇甚至没有意识到防治资源开发过程中可能产生的危害。这种见物不见行为的公权力管理，不可能从根本上阻止矿山企业行为给社会造成的危害。

    2、现代矿业制度是以产业活动为管制客体的矿业管制制度

    资源配置是市场的功能。资源产权的静态归属以及国有产权出让，属民事私人行为。政府这只看得见的手只能调控市场，“从原则上说，所有的管制机构均是为了弥补市场配置资源出现的失灵问题而建立的”。[2]

    市场和政府的分工，是政府转变职能的关键。这一点对于建立现代矿业制度尤为重要。矿山企业勘探、开采过程中对社会的严重威胁的减缓，是市场本身无能为力的，必须政府干预甚至严格管制。世界绝大多数国家，无论是矿产资源随土地初始界定为私有，还是脱离土地界定为国有的矿业制度，政府始终是专注矿山产业的管制以纠正市场的失灵。矿产丰富、矿业发达的澳大利亚在1996年的矿业报告中总结：“政府对采矿及矿产品加工部门进行干预的最主要目的就是纠正明显的市场失灵。在一定条件下，自由化市场能够运转得十分有效。也就是说，资源将按照成本最低，生产产品满足社会需要，并且产生最大社会效益进行配置。可是，在某些情况下。不存在市场，或者市场不能产生最佳效果，这就形成了市场失灵”。[3]

    弥补矿业市场失灵的矿业管制是一种以产业活动为管制客体的行政制约，是对以矿产勘探、开采及矿产品加工过程中各行业组成的整体性产业行为的集中管制，是公权力的社会性行为。各种矿产勘探、开采等行为活动有其独立的特点和共性，可以而且应当将其作为一个产业设置并置于政府管制之下。以产业活动为基本对象的管制体现了制度设计的战略性、全局性。

    产业的管制，明确了管制主体的公权力性质。“管制是由行政机构制定并执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般规则或特殊行为。”[4]矿山产业管制的目的是维护社会公众利益，与“资源管理”的根本区别更加在于行政机构是市场博弈的仲裁者或规则制定者，而非市场分配的参与者。“政府干预市场配置”的权力界定是矿业管制过程中由错位、缺位向归位、到位转变的关键点。

二、现代矿业制度管制的主要任务和基本方式

    1、矿业管制的主要任务是内化矿山企业的外部性和内部性

    一方面：阻止矿山企业污染和破坏生态环境的负外部性发生。

    矿山企业的负外部性，是企业对生态环境的影响和破坏没有计入私人成本，让企业以外的社会他人承担，通常被认为是市场失灵的源泉。我国现实中，矿山企业行为污染水和空气、毁坏林木和植被、造成地陷和地质灾害等，几乎都由国家埋单和人们受害。

    “污染环境不是因为他们喜欢糟蹋环境，而是因为污染环境比，因此，污染环境来得更加便宜和容易”。[5]一些矿主能够快速富起来，就是社会成本大于矿山私人成本。矿山企业经济负外部性还暗含着循环性污染。社会成本没有内化于企业的矿产品之中，投入生产企业的矿产品价格低于其价值。则不能约束生产企业寻找矿产品的替代品或节约使用，市场需求又产生对矿山企业的开采激励，造成生态环境污染和破坏的叠加。

    矿产资源的稀缺性除了经济价值以外还有不可再生性的生态价值。开采者因节约开采成本而挑肥丢瘦的“吃菜心”行为，丢弃了社会的公共资源。政府管制时防止矿山企业的乱挖滥采造成矿产资源的浪费，是维持代内公平和代际公平的需要。政府管制的合理开发是矿山企业负外部性内化的重要内容。

    另一方面：阻止矿山企业工作环境和产品质量的内部性发生。

    内部性是指企业与矿工、产品接受者之间，没有在交易条款中说明但给予了其成本损失。与旨在消除外部性管制不同，对于矿山企业负外部性，施害者与受害者相互使用诸如空气、土地等不可分割的互有资源时，白白地使用他人的产权属性且没有付费的行为是市场外不存在契约关系的。至于产品质量与工作场所安全，受害者与矿山企业之间的契约关系存在，由于受害方处于利益弱势地位或者信息获取成本过高等因素，导致不完全合同形成。

    一是产品质量。探矿企业的产出品是经过勘探形成的信息资料，是采矿企业的投入品，是管制过程中审查开采计划的重要依据，也是采矿企业根据计划实施的唯一来源。采矿企业的效益对勘探报告的依赖就象农民种田对种子一样，涉及到企业生存。二是工作环境。探矿企业特别是采矿企业，矿工作业引起的职业病和开采中的矿难，困扰当局政府但矿主又并不太在意。由国家权力保护矿工健康和安全，是体现以人为本的矿业管制制度的核心内容。

    2、行政特许权是矿业管制的基本形式

    “如果不存在对于人力资本、非人力资本和自然资源的自由使用进行约束的制度，那就没有那个社会是能够生存的。自由使用减少了一个社会的财富，在一个资源稀缺的世界上，对于生存是有害的”。[6]对自由进行约束的现代权利观是世界的主要趋势。自由行使的行为受到公权力的限制，特别是事先管制的限制内化有害行为的负外部性，是市场失灵时的重要管制。日本学者植草益认为：“管制是社会公共机构依据一定的规则对企业的活动进行一定限制的行为。这里的公共机构一般被称为政府。”[7]源自社会功能的限制被许多国家宪法化。《墨西哥联邦宪法》第27条规定：“国家在任何时候有权基于公共利益或社会利益，对私人所有权予以限制，并对所有可利用自然资源的利用予以规范或调整。”

    从各国的矿业管制来看，特许权授予是通过限制矿业市场而阻止有害的矿山企业出入（包括关闭矿山），是政府根据法定原则、标准，严格审查矿业申请者进入矿业市场的行为能力，决定其是否准入矿业市场进行特定行为活动，以及对进入市场者干预的行政行为。当改革中尽可能降低进入门槛甚至在市场经济建立初期“先上车后买票”的时候，矿山企业的设立反而提高准入门槛。严格限制时由政府建立的进入壁垒，不是一种独立的经济管制，只是社会管制的表现方式。区别于垄断和专利的租金缴励。

    矿业特许权还要从多个方面界定：首先，矿业特许权是矿业管制的基本方式。“公共特许权的授予，一般都带有某些契约条款作为交换。这些契约条款可以采取政府对企业的任何一部分或全部经营活动进行管制。”[8]政府的管制从企业准备设立到闭坑后复垦的全部矿业活动，但又是政企分开的，而且与商业特许权经营有本质不同。其次，矿业特许权是政府的特别许可行为。特许是我国《行政许可法》规定的重要许可行为。“特别”就在于矿产开发时对生态环境和工作环境的特别保护。在此需要着重强调的是，矿业特许不是“分配矿产资源”，对物的配置和对行为的管制在此不允许混淆。当前的理论及现实中以采矿许可代替矿产产权分配的错位行为就来自于这种混淆。最后，矿业特许是最直接的管制方式。这种直接性内定了矿山企业与政府的互动关系，未经特许的任何人不得勘探、开采，许可勘探开采的矿山要时刻接受行政机关的检查监督。

    政府管制矿山经营活动的特许方式是世界通行作法。《法国矿业法》第22条规定：“矿山的开采，即使是地表主人的开采也只能依特许权或开采许可证进行”；《波兰地质和采矿法》第15条规定：“以下活动要求取得特许权方能进行：矿床的普查与勘探；矿产的开采”；《巴西宪法》第168条规定：“矿床、矿山和其他矿产资源以及水电资源的勘探和开发须得到联邦根据法律颁发的批准或特许”。国外大多数矿业法规定了：未经特许从事勘探、开采矿产资源的行为就构成犯罪。

三、现代矿业制度体制的基本构想

    1、建立科学管制的法律体系

    矿山企业追逐自身利益的强大冲动力，既是社会经济受到阻滞的重要原因，也是社会经济增长和繁荣的主要源泉。这种结果的好坏，均依赖于科学的法律制度。这些法律指限制矿山企业行为并将他们的努力导入特定渠道的正式的规则及其实施效果。矿产资源及矿产品的经济价值和市场需求、矿山企业活动的社会功能和社会联系等方面的不断扩大的内在压力，迫使法律载体的形式更加明确和精细。凸显集社会管制的公法与财产归属、流转的私法合体的现行《矿产资源法》难以承住如此压力，需要《矿业法》从《矿产资源法》中独立出来，制定一部既约束公权力机关更能限制矿山企业活动的专门法，《矿产资源法》作为财产法只承担对矿产资源产权归属、流转的界定和保护。《矿产资源法》过多“兼职”的诸法合体，为行政机关主体在公权力与私权利之间选择提供了便利，是公权力机关错位和缺位的法律原因。因此，世界绝大多数国家都是《矿业法》单独制定，并在矿业法中明确规定调整的范围是矿山产业的行为活动，不调整财产关系。《日本矿业法》第4条规定：“本法律所谓之‘矿业，’ 指矿物的钻探、采掘及以此相关的选矿、冶炼和其它事业”；《厄瓜多尔矿业法》第3条规定：“本法范围：所有矿业活动都应遵守本法及其条例的规定”。只有前苏联及其解体后的国家是由《地下资源法》兼《矿业法》，但也逐步开始《矿业法》单列。吉尔吉斯斯坦1997年批准了《矿业法》，取代了1992年颁布的《矿产资源法》。

    2、界定管制机构的主体性质和职权范围

    公权力机关应当挣脱私权利纠缠和私权寻租的桎梏，专一矿山企业的产业管制。这就要求界定不同组织的民事主体和行政主体的不同法律地位。诸法合体的《矿产资源法》关于“资源分配管理”的主体模糊就因为同一行政机关的双重身份。

    国家不能直接从事矿业活动，需要将特定的矿产资源资产出让给具体的企业开发利用。出让是财产权民事主体在市场中的参与行为。矿产资源出让给私人并依法设立了矿产权以后，对支配者勘探、开采矿产的行为活动的管制主体，是市场交易的仲裁者，是公权力行政主体。

    以经济价值为目的的民事主体，与以社会性价值为目标的公权力行政主体的各自地位、权限、性质等，由民法性质的《矿产资源法》和产业管制的《矿业法》分别予以界定。许多国家的法律都是这样对财产权利主体和管制权力主体明确地分开的。《波兰地质和采矿法》第7条规定：“国家财政部而不是任何其他人可以使用矿床以及通过设置采矿权来处分此项权利”；财政部是矿产使用权出让的市场主体，勘探、开采矿产的特许权授予主体在第16条规定：“特许权均由环境保护自然资源和森林部授予”。

    3、发挥组织的能动性和团队精神

    矿业管制的内部性问题发生在企业与矿工或消费者之间的交易合同条件下，这为政府产业管制提供了充分利用组织的方便。工作环境的健康安全在矿工与企业充分谈判的双方向互动以及制约方面，足以约束企业和增加矿工防范水平。矿山企业的工会能提高矿工对卫生和安全的主动关心。工会组织能在矿业活动增加对私人的集体讨价还价而减少对政府管制的完全依赖。美国经济学家斯密德总结：“工会试图创造一种团体意识和群体意识，以便使所有的工人认识到自己的权利，为共同的利益做贡献，即使利益对每个成员不是排斥的”。[9]实行矿山企业公司制治理，能有效地整合资源、节约成本，更是有效地组织矿业工会的基础。

    成功的工会还应建立在产业基础之上。在这样的工会里，团结意识，共同利益意识以及彼此之间的认同意识更加强烈。而且，行业信息、行业培训等社会职能被大量地承担起来。日本在1964年根据《防止劳动灾害团体法》成立的“矿业防止劳动灾害协会”在联络矿山企业工会、组织矿山安全和卫生方面的教育、宣传、指导以及防止灾害发生的活动等方面得到许多国家的认同，实践证明是矿工与政府沟通的中间渠道。

    矿业管制中勘探企业产出品的价值评估，勘探报告中的矿产、开采风险的价值评估，可能和已经对生态环境影响的评估等，这类政府管制的困难可以通过设立专业性公司来分担。最重要的是设立专业性环境公司。这种公司在矿山设立前作出的环境评估是特许授权的主要依据。企业设立后的原料测试、爆破监测、采矿和建筑监察等专业工作由环境公司完成。环境公司、矿产资源及勘探报告的评估公司是矿业体制的重要组成部分。加拿大自1972年成立环境公司以来，已成为国家环境保护的重要组织。

    4、利用市场激励的政策工具

    市场失灵是政府管制矿业的必要条件，但并非充分条件，政府管制时政府成本和信息原因也会出现政府失灵。如果矿业环境管制途径囿于“命令——控制”型的管制，由政府明确标准或方法来规范企业行为，其实现目标的手段就显得不灵活。政府鼓励通过市场信号来作出决策的显著特点，是它具有低成本高效率和技术革新的持续激励。发达国家建立的污染者负担的排污收费制度、矿山复垦方面的押金返还制度、可交易的排污许可制度和矿山开采税收制度等，激励企业各自寻找防治损害生态环境的有力措施，值得借鉴。

    5、施行严格管制制度

    矿业特许权就是因为严格而特殊。一是严格的环境管制。美国的矿山设立“一般一个环境影响报告要经过4至5年的时间才能走完全部程序，直到各方满意，方可动工开采。”[10]二是严格的企业责任。严格的侵权责任安排是产品和工作场所安全的矿业管制的一个替代选择。高额赔偿的经济责任要与其严格限制的自由责任相联系。在美国，“有些企业被指控存在着与工业危险相联系的犯罪行为……一家公司的3名高层人员，由于野蛮地使他们的雇员处在足以致命的工作条件中而犯下了杀人罪”。 [11]最后是严格的社会责任。行政特许的矿山企业施行严格责任制，那么矿山企业以外的社会成员未经行政特许授权的，在国矿业活动侵害社会利益时更要严格。我国全国性整顿矿业秩序，但是非法勘探、开采的问题仍然突出，就是因为缺乏严格的惩治制度，缺少法律的震慑力所造成的。总结认为，当其它产业尽量放宽管制时，矿山产业仍应严格管制，才能维护社会整体利益和长远利益。

    参考文献
[1]（美）西蒙.管理行为[M].北京.经济学院出版社.1988，3.
[2]（美）.R·伯特尼等.环境保护的公共政策.[M].上海：人民出版社.2004，16
[3]仲伟杰等.各国矿业法选编[Z].北京：大地出版社.2005，733.
[4][8]（美）史普博.管制与市场[M].上海：人民出版社.1999，45,326.
[5][11]（美）韦登鲍姆.全球市场中的企业与政府[M].上海：人民出版社.2002，97,168.
[6]（美）埃格特森.经济行为与制度（M）.北京：商务印书馆.2004，249.
[7]（日）植草益.微观规制经济学[M].北京：发展出版社.1992，2.
[9]（美）斯密德.财产、权力和公共选择[M].上海：人民出版社.1999.75
[10]杨璐.美国矿业行政概况及启迪[j]. 矿产保护与利用.1998（6）.

                                                                （本文已发表于《企业活力》2007年第六期）

      （作者单位：湖南娄底行政学院  湖南娄底  417000）