随着对外开放的逐步深入，中国作为国际大家庭的重要成员之一，经济社会发展越来越融入世界经济社会的发展之中，并且发挥着作为一个负责任的大国的作用。

 

　　但是，我们还应该清醒地看到，目前的中国毕竟仍是一个发展中国家。自20世纪80年代中期开展大规模扶贫以来，中国的扶贫攻坚取得了举世瞩目的伟大成绩。然而，由于历史的、社会的和自然的等多方面因素制约，西部地区的贫困面仍然很大，贫困程度很深，返贫率不降反升，扶贫攻坚的难度仍然很大，特别是那些丧失基本生产生活条件、在原地无法脱贫的800多万贫困人口的易地搬迁问题，越来越引起世人的关注。

 

　　云南发展研究院等一批长期从事扶贫研究的学者及有关党政官员，在国际福特基金会的资助下，对云南省易地搬迁扶贫开发进行了调查研究。研究过程中，学者们严格遵循科学研究方法，因而发现了不少具有理论与全国政策借鉴意义的经验及需要改进的问题。在此，调研组愿意与关注这一领域的有志之士共同分享。

 

　　人口迁移是自有人类以来一直发生着的现象。人口迁移亦称移民。人类最初的移民采用的是自发性与本能性形式，其发生原因主要是人类当时有限知识尚不能改造或改变自然环境，而只能被动地适应存在的环境，只有迁移到生存条件较好的地方，这是适应自然的唯一方式。随着知识与经验的增多、社会生产力的提高和社会组织的出现，人类开始主动改造自然环境，移民也就在一定程度上变成为自觉性行为。近现代社会中，跨族、跨区域乃至跨国贸易的出现和增加，以才能选官制度的推行，使自觉性移民成为人口迁移的主要形式。

 

　　在现代国家内，政府与社会对于那些居住于自然条件恶劣地区的人口，一般都通过政府优惠政策、资金、物资等扶持，将其迁移到生产生活条件相对较好的区域，鼓励其通过发展生产经营而过上较为体面的生活。由此出现了易地搬迁开发扶贫。这正是本书研究的内容。至于因修水库、高速公路、开发矿藏等，而把当地居民迁移出去，则是一种被迫性移民，不属于易地搬迁开发扶贫研究的范畴，因而不是本书的研究对象。

 

　　在我国，长时期内实行严格的户籍管理制度，这对于保持政权巩固、社会稳定，曾经起到了一定的作用。但是，严格的户籍管理，也存在着不利于人口流动、窒息人员积极性发挥和社会经济发展的负面影响，阻碍了农村城市化、农业产业化和农民城镇化的进程，特别是压抑了丧失基本生产生活条件地区的人民通过迁移改变贫困状况的愿望与行动。于是乎，世代身居农村的人们，如果希望改变自己的农民身份，就只剩下考大学、参军等少数几条可选择的道路。

 

　　改革开放以后，随着国家经济的快速发展和财力的增加，扶贫才具有了经济实力这一基本条件。而把那些已经丧失基本生产生活条件区域的贫困者，易地搬迁到生产生活条件相对较好的区域，则是中国扶贫攻坚的手段之一。

 

 

　　云南省是一个贫困人口多、贫困程度深、自然灾害频繁发生的省份。云南省政府认定的需要通过易地搬迁扶贫的人口有100多万人，主要是以由以下三部分人组成：

 

　　1．50多万基本丧失生存条件的人口。主要集中在滇西北的怒江、迪庆二州，滇东北昭通地区和滇东南的文山州及其他零星分布区。这些贫困人口主要居住在深山区、石山区、高寒山区，土地贫瘠，气候冷凉，交通不便，信息闭寒，基本丧失了就地解决温饱、脱贫致富的条件。

 

　　2．14万受滑波、泥石流威胁的人口。主要集中在金沙江沿岸、小江和大盈江等流域，立地条件恶劣，土地年年被冲刷，生命和财产随时受到自然灾害严重威胁。

 

　　3．36万因天保与退耕还林还草工程需搬迁的人口。主要集中在大于25度坡的耕地面积占总耕地面积50—80%的64个乡镇、约84.6万人，其中天保与退耕后差不多全部丧失耕地的36万人。

 

 

　　自有文字记载2000多年以来，云南曾多次发生外省汉族大规模戍边搬迁移民和少数民族习惯性迁徙事件。新中国成立后，由于人口剧增，人地矛盾难以解决，自60年代到80年代，云南省怒江州曾有部分傈僳族农民等自发和半自发地搬迁到保山地区，但被保山地区地方政府与农民“请”回原地的事件。

 

　　90年代初，福特基金会资助的“中国云南省贫困山区综合开发试验示范项目（YUM）”思茅地区江城县明子山项目点，由于老茶园改造和新茶园建设缺少劳动力，先后有昭通地区巧家县等贫困县贫困农民自发搬迁到该地，成为茶园工人，当年搬迁当年脱贫。这是贫困农民自发搬迁、成功脱贫的案例。

 

　　中国自1986年开始进行大规模扶贫，其中易地搬迁扶贫是重要措施之一。80年代中期到90年代中期的大约10年间，易地搬迁扶贫在西北地区、广东北部、广西石山区等地区实施，然而云南省并未实施。

 

　　1997年，云南省开始进行易地搬迁扶贫试点，到1998年底共转移安置特困人口3万多人，其中跨地州安置1.5万人。1999年3月，云南人民政府正式颁布《关于实施易地开发扶贫的决定》，要求到2002年对27万人进行易地搬迁扶贫，其中跨地州转移搬迁6万人。

 

　　2001年，中共中央、国务院颁布了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，明确要求继续对丧失生存条件的地区进行易地开发扶贫。2001年6月21日，国家计委地区司在北京召开有云南、贵州、内蒙、宁夏四省区计划部门参加的西部易地搬迁扶贫试点工程座谈会，原则上同意云南省在2001—2005年易地搬迁安置50万人，并把此列入西部大开发计划之中。

 

　　根据国家计委、国务院西部开发办的安排，云南省计划委员会、云南省西部开发办会同云南省人民政府扶贫办，于2001年初制订了《云南省易地开发扶贫“十五”规划》；2001年8月制定颁布了《云南省2001年国家西部易地开发扶贫安置试点工程实施方案》，云南省扶贫办易地处经过评审并报省政府批准立项的易地开发扶贫项目已达82个县、32.35万人，其中跨地州搬迁安置4.5万人，县内转移安置21.85万人，劳务输出6万人。截止到2001年底，全省16个地州的80个县，实际转移安置18.2万人，占下达计划数的72.%。其中，县内转移安置11.3万人，占计划数69.0%；跨地州转移安置2.2万人，占计划数的68.5%；劳务输出4.7万人，占计划数的85.5%。这就是说，当年计划并未完成。

 

 

　　2001年，云南省政府扶贫办易地处曾对1997年以来易地扶贫开发遗留问题进行了调查处理，主要是对德宏州龙江河谷的易地开发扶贫进行检查监督，处理了安置农户土地落实、“回流”人员多等问题；对江城县康平易地开发扶贫区的土地进行了复核。

 

　　根据有关资料，政府有关部门认为云南省易地搬迁扶贫尚存在以下问题：

 

　　一是有关政策落实不到位，导致安置区移民不稳定。主要是中央政府、省政府资金到位迟。2001年计划的三批项目中第一批项目资金到2001年11月份才到位，影响了工作进程；部分安置区土地、户籍、税收等政策落实不到位；导致被安置农户生活不稳定；政策宣传不到位，有的迁出方的农户不等政府通知即变卖家产等候搬迁。

 

　　二是选定的龙头企业效益不佳，导致安置区农户利益受损。担任易地搬迁任务的企业由于各种原因有的处于亏损，有的资不抵债，濒临破产，使被安置农户陷入新的贫困。

 

　　三是安置区水、电、路等基础建设滞后，影响了被安置农户的生产生活。云南省规定搬迁农户人均标补助标准为：县内搬迁安置3000元，跨地州6000元。因安置区大都远离城镇，几乎没有基础设施，因此这些钱远远不够，特别是安置县都是贫困县，文件规定的30%配套资金根本不能落实。

 

　　四是跨地州搬迁开发体制不顺，机制不完善。如有的重视安置企业的要求与利益，轻视安置农户生产生活，没有执行“政府引导、企业自主、农民自愿、风险共担、利益共享和土地有偿使用原则”，把本应划给农户的土地直接划给了企业，使土地产权不明。

 

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