安徽省肥西县山南镇小井庄，是我国大包干的发祥地之一。2005年下半年，在香港乐施会的资助下，在安徽大学中国“三农”问题研究中心张德元教授等的指导下，小井庄开始进行农村合作金融试验，成立了“小井庄社区发展合作社”，近期内合作社将主要运作“小井庄社区发展基金”。通过初步研究，我觉得这个社区发展合作社和社区发展基金，已经具有了全国推广的意义。

 

　　目前，我国的农村金融，基本上是三种类型：一是官办的，有农行、农发行和农村信用合作社；二是外部进入的，如杜晓山等人的“扶贫经济社”、茅于轼先生自己拿钱的小额贷款组织、企业家们举办的金融组织，国际组织援助的金融活动，等；三是农民自己的金融组织，数量极少，小井庄社区发展基金就是其中之一。在此之前，笔者于2001年在云南省大理白族自治州和临沧市试验的46个村民社区和发展基金。至于银监会2007年1月22日《农村资金互助社管理暂行规定》发布后成立组织，例如，吉林省梨树县闫家村百信农村资金互助社（2007年3月9日开业）；甘肃省景泰县龙湾村石林农村资金互助社（2007年3月20日开业）；甘肃省定西市岷县洮珠村岷县洮珠村岷鑫农村资金互助社（3月23日开业）等，由于刚刚开始，尚有一个发展与观察过程。

 

　　银监会终于在2007年1月22日发布《农村资金互助社管理暂行规定》，松开了农民创办属于自己金融的口子，确是值得大书一笔的。但是我觉得，银监会“暂行规定”中的门槛较高，当然可以作为一种模式，在全国实验推行，但是在一些经济并不发达、农业龙头企业很少的地区特别是贫困地区，需要的是象小井庄社区发展基金这样的并不是很“规范”的金融组织。

 

 

　　谈起我国农村金融改革，许多人都盯着官办的农业银行、农村发展银行以及名义上是农民合作实际上是官办的农村信用合作社，试图通过改革让它们变成真正为农民服务的金融机构。但是事与愿违，这三个金融机构越改革，越来越偏离为一般农户特别是贫困农户服务的轨道。究其原因，原来我们总是不舍得让它们脱离国有这个造成顽症总根源的大方向，当然它们自己也根本不愿意脱离国有这个能随时吃国家财政补助的“铁饭碗”、“大锅饭”，由此而来，什么提高效率、放止风险、为普通农民服务等，除了喊喊口号、应付应付以外，要想从体制、机制上真正解决问题，那是绝对不可能的。另外，由于多少年来的体制与机制的弊端不是一下子可以去除的，放手让农业银行、农村发展银行以及名义上是农民合作实际上是官办的农村信用合作社的商业化改革，也是无奈的、无可争议的选择。我想，农业银行、农村发展银行以及名义上是农民合作实际上是官办的农村信用合作社的商业化改革后，也可以在对农业龙头企业服务、执行政府农业政策等方面，有所作为。至于农民们自己的金融，就必须另起炉灶，放手让农民们自己去创造。这样一来，我们期望的、中央常委004年一号文件早就要求的以农民合作金融组织为主体的多种所有制金融组织，才有可能真正的、而不是喊喊口号式的发展起来，并有可能展开公平竞争，这时也只有这时，社会主义市场经济的农村金融体系才算是建立了起来。

 

　　与盯着官办的农业银行、农村发展银行以及名义上是农民合作实际上是官办的农村信用合作社相呼应的，是许多人都不赞成、甚至于反对农民自己创办真正属于自己的农村金融。照这些反对者的意见看来，农村金融只能由国家办，农民不需要办金融，农民也没有能力办。有的更认为，农民即使有能力也不能批准他们办，因为农民办金融就会有风险，就会天下大乱。遗憾的是，正是这种观点成为了我们长期来农村金融的指导思想和行为原则。

 

　　正是在这种指导思想和行为原则的“顽强”的指导下，我国一直不松口农民自己创办自己的金融，而进京在农业银行、农村发展银行以及名义上是农民合作实际上是官办的农村信用合作社的改革方面打主义，形成了农村金融的大家都认为存在着严重问题的局面。例如，茅于轼老先生把农村金融的问题概括为“农村金融的衰败”； 党国英先生概括为“几乎是一片荒芜”；易宪容先生概括为“农村金融萎缩早就是不争的事实”；李昌平先生概括为“既有金融体系的崩溃”。但是，我国农村金融原本就没有过繁荣，哪来衰败？原本就没有过丰收，哪来荒芜？原本就没有过发展，哪来萎缩？原本就没有过体系，哪来崩溃？

 

　　小井庄社区发展基金成立在国家银监会的文件之前，当然为银监会文件的制订，提供了可供参考的案例。当然，由于国内农村金融政策管制极其严格，完全“忘记”或者说“不理睬”我国农村的改革首先是由象小井庄等农民的首创这一基本规律，因而在银监会文件之前很少有大批试验的案例，从而使小井庄社区发展基金的试验更加宝贵。

 

　　那么，我为什么强调农民自己金融活动的重要性呢？这是因为，由农村中的村民们自己设立、自己所有、自己管理、自己收益、自己监督、自己评估的农村资金互助社，对于农村中的贫困农户、一般农户更为重要。一方面，我国的实践一而再、再而三的证明，作为农村中的弱势群体，贫困农户和一般农户无法从正规的金融机构和外来的金融活动获得贷款，他们由此不得不至今仍然在贫困中挣扎，依旧处于社会最不公平、最不和谐的风口浪尖；另一方面，我国农村一直存在着的、大量的民间借贷的实践经验，如果加以规范化，必将成为农村金融的主力军，而不是自称“主力军”的农业银行、农村发展银行以及名义上是农民合作实际上是官办的农村信用合作社等机构。大家异口同声的反对民间借贷，但是实际上民间借贷并不在乎人们“义愤填膺”嚷叫而“理直气壮”、“胆大妄为”的存在着、发展着。与其让民间借贷“无序”发展，不如通过农民自己金融的竞争，而逐步取代它。

 

 

　　如果用银监会2007年1月22日发布的《农村资金互助社管理暂行规定》来衡量，小井庄社区发展基金当然没有达到规定的要求。但是我觉得，正是这种在喜欢规范的人士看来不甚规范的金融，才能更好的为农民特别是贫困农民服务。

 

　　实际上，就农村金融、农民金融来看，规范与不规范的标准，当然可以从国际经验、教科书和官员的脑子里的想象得来，但是更重要的，应该从适应中国各地农村不同的情况来确定，而且是由使用农村金融的农民来制订、来判断，而不能够由高举“垄断”大权的官员们坐在办公室里决定。

 

　　我觉得，《农村资金互助社管理暂行规定》规范的是经济相对发达地区，不适合经济发展一般化地区特别是贫困地区。

 

　　一是注册资本门槛过高。“暂行规定”第九条第三款规定：“有符合本规定要求的注册资本。在乡(镇)设立的，注册资本不低于30万元人民币，在行政村设立的，注册资本不低于10万元人民币，注册资本应为实缴资本”。我觉得，在我国东部中部地区和西部经济相对发达地区，这一准入门槛是可以的，但是在中部特别是西部大多数地区特别是广大的贫困地区则显得很高，而中西部地区特别是广大的贫困地区恰恰最需要建立农村资金互助社的。由于注册资本门槛过高，可能使最需要建立农村资金互助社的中西部地区特别是广大的贫困地区，无法贯彻落实这一“暂行规定”，或者说把中西部地区特别是广大的贫困地区排除在“暂行规定”之外。

 

　　二是管理人员门槛过高。“暂行规定”第九条第四款规定：“有符合任职资格的理事、经理和具备从业条件的工作人员”。第三十七条规定：“农村资金互助社理事、经理任职资格需经属地银行业监督管理机构核准。农村资金互助社理事长、经理应具备高中或中专及以上学历，上岗前应通过相应的从业资格考试。” 这一规定也是偏高，很可能就此排除了中西部特别是贫困地区农村农民依法设立农村资金互助社。我们知道，虽然我国的教育事业在不断发展，但是由于种种原因，中西部特别是贫困地区农村中具有高中或中专及以上学历的人才，还是难找。有的村庄虽然有几个，但是这些人是不是还在村里？是不是出去打工了？是不是在做生意？则是很难说的事。而且，他们愿不愿意、能不能被选举为农村资金互助社的管理人员，更是难说。在此，“暂行规定”的制订者显然是不了解、或者高估了西部贫困地区农村的教育情况。

 

　　三是营业场所门槛过高。“暂行规定”第九条第五款规定：“有符合要求的营业场所，安全防范设施和与业务有关的其他设施”。在此，我们不知道银监会的“要求”的营业场所的条件是什么，安全防范设施有哪些。如果“要求”的营业场所是一个建筑好一点的房子，农村当然可以找到，但为了防范，是不是要配个防盗们？营业场所内再配个保险柜？再安个警报系统？因为我们在此研究问题，绝不能上中国社会科学院那个叫刘国光的理论权威鼓吹的“人人都是大公无私”理论的当，我们这个社会里的小偷、强盗仍然存在，不防备不行呀！？但是严格按照这一规定，少说也得再投入好几万元。这样一来，农村资金互助社无论如何也办不起来的。

 

　　由于门槛、标准和档次较高，从而就不能出现两个问题：一是无法满足一般农民特别是贫困农民的需求，二是无法通过农村资金互助社而与民间借贷竞争。这样一来，农村金融的老问题、老大难问题何年何月才能解决呢？

 

　　农民自己创办和运作金融，首先应从简单一些的、并不很“规范”的基金开始。小井庄社区发展基金就是遵循这一原则的。

 

 

　　农民运作金融，当然需要有一个大家拥护的、办事公道的、认真负责的“班子”。谈起农民金融的运作“班子”的工作人员，人们往往盯着乡、镇党政官员和村民委员会的负责人，以为只能依靠他们，甚至由乡镇党政官员和村民委员会指定。根据我的经验，乡镇党政官员和村民委员会的成员是靠不着的，由他们指定、委派更是不可取，必须重新选举。

 

　　小井庄社区发展基金运作“班子”的工作人员就是重新选举的。2005年11月份，小井庄村民选举产生了5人小组，其中1名主任、1名会计和3名监察员，联合对资金进行管理。有意思的是，选举时张德元教授并不在场，从而使村民们免受专家的影响。由于是村民自己选举，因而这个基金的工作“班子”只能对村民负责，必将受到农民信任。

 

　　长期来，我们总是对农民不放心，对农民选举自己的组织更是害怕。例如，性质为村民自治组织的村民委员会的选举，乡、镇一级党委和政府至今仍然坚持必须由他们提名候选人，选举时如临大敌，派出许多官员到选举村里督阵，不把他们认定的候选人选上是不行的。

 

　　那么，为什么农民基金乃至村民自治组织不能依靠乡、镇党政官员和村民委员会呢？

 

　　首先，乡镇指定候选人而选举出来的人不能体现广大村民意愿。我们看到，我国现有村委会选举由于没有严格执行选举程序，普遍出现选举出的村委会不代表大多数农民、甚至侵犯农民利益的问题。究其原因，在于乡、镇干预村民民主选举。虽然我国的农村基层选举实现了三个转变：即由委任制到选举制、从间接选举到直接选举、从民主化程度较低到民主化程度较高的转变。但是在实践中，仍然有很多乡、镇政府以指导村级民主选举为名，派员干预村级民主选举，多数乡、镇均向村民大会提出候选人建议名单。由于强调组织意图、忽视群众的意愿，在选谁和不选谁的问题上，群众并没有真正行使事实上的民主权利，这不仅违反法律规定，而且难以得到群众的认可。而且，当选举结果没有达到乡、镇所需要的人选时，是不会当场公布选举结果的。

 

　　其次，村民委员会主要工作是应付上级政府布置的工作，接待上级政府官员的视察。村民委员会的干部属于“民头官尾”。美其名曰，村干部任务是带领群众发家致富的带头人。上对各级政府，负责党在农村各项政策的落实，国家法律的实施，民主管理村庄；下对全体村民，是人民群众利益的代言人，领导村民发展生产，增加经济收入。但是事实上，当被选为村干部后，工作的重点就变了，他们所作的一切就是怎样符合与应付上级政府，工作的全部精力是“管理”村民。例如，收税（费）、计划生育、派义务工、罚款等。特别是贫穷地区和不发达地区的村民委员会，除了完成乡、镇以上政府部门的任务外，几乎没有为农民服务，或者很少为农民服务，而且多数地方的村干部站在了农民利益的对立面。

 

　　再次，为数不少的村干部利用现职以权谋私的老大难问题，也一直困扰着我们。一些村干部作风不正、不公不廉等腐败现象滋生蔓延，以权谋私。这种现象无论是在经济发达地区，还是贫困地区都存在，不过是表现的形式和腐败的程度不同而已，同时，由于村干部是由上级“安排”的，因而他们并不害怕村民，在领导方式方法上就自然而然的带有严重的“家长”作风，在很多事情上都由“干部说了算”，严重挫伤了群众的积极性，导致了村级组织凝聚力下降。

 

　　综上所述，现行的村民委员会虽然已经具有了一些村民自治的成分，但是并不能完全代替村民自治，多数是从属于乡镇政府的一级“行政”机构，其工作的核心还是围绕着上级自上而下的指令行事。因而，由他们参与农民基金的工作“班子”的选举，只能把事情办糟。而不可能把事情办好。1980年代后试验的农村合作基金会只所以出问题，无不与县、乡、镇官员以及村干部行政干预有关。这一宝贵经验，值得认真吸取。

 

　　有种观点担心，另起炉灶的选举社区基金的领导班子，这会不会与当前的我国基层制度相悖？因为按照十六大报告第五部分的提法，发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。目前，大多数人认为在农村应坚持“党支部领导，村代会做主，村委会办事”（参见中共中央政策研究室政治局局长谢义亚等在“青县村治模式”──农村防腐倡廉机制研讨会上的发言，中国选举与治理网2007-4-20）。我觉得这一概括有两个问题：一是仍然没有说清楚党支部、村代会和村委会这三者之间的关系；二是遗漏了大量存在的农民经济组织，以及今后大量出现的农民政治组织、农民文化组织、农民社会组织等，因此还需要加上“其它组织自理”一句话。这样一来，基层农村的组织框架才算是完整了。正是从这个意义上看，小井庄社区发展基金有关部门选举负责人的作法，也是很有意义的。

 

 

　　小井庄社区发展基金之所以能够运作起来，其他地方的农民金融之所以搞不起来，我们可以从多方面总结经验，但是最重要的，是解决尊重农民、相信农民、依靠农民的理论认识问题，同时政府要给予支持，不要再运用自己手中的权力进行“管、卡、压、堵、整、打”。

 

　　长期来，政府、社会各界特别是理论精英们，头脑里对农民搞金融形成了一些错误的理论认识。这些错误的理论认识，归结起来主要的有：“农民愚昧，不会搞金融”；“农民搞金融风险很大，会引起天下大乱”；“农民有‘等、靠、要’思想，不愿意使用金融贷款”；“农民没有诚信，不适合使用金融”，等等。

 

　　小井庄社区发展基金的实验证明，用上述观点来评价农民，并由此反对并禁止农民创办属于自己的金融，是没有根据的，因而是错误的。君不见，我国农村社会中数千年来大量存在、并且在目前仍然存在的民间借贷乃至高利贷等金融活动，就是农民们金融意识、金融知识、金融才能和金融诚信的充足证明。这不但应了毛泽东说过的“群众是真正的英雄，而我们自己往往是幼稚可笑的”的名言，也应了舒尔茨的话，即世界上的农民对于自己经营的精打细算，连城市里的专家也自谈不入不如。

 

　　至于有关政府机关对农民办金融采取“管、卡、压、堵、整、打”等行为，虽然可以找出许多借口，但是从出发点、过程和后果来看，确实是很不应该的。第一，这完全不符合政府机关“全心全意为人民服务”、“三个代表”等职责的要求；第二，这完全不符合现代市场经济关于尊重农民、服务农民、赋予农民自主权等要求；第三，政府机关通过对农民办金融采取“管、卡、压、堵、整、打”等行为，把农村金融乃至农村经济搞死，严重影响国家现代化建设；第四，长期打压农民金融，农民们不得不在压抑中生存，总有一天会爆发反抗，最终引起社会不稳定。

 

 

　　如同任何金融一样，农民自己的金融也是需要监管的，而且监管也是很伤脑筋的问题。在此，小井庄社区发展基金的实验也是值得重视监管的。例如，在安徽大学“三农”问题研究中心的指导下，小井庄社区发展基金的资金规模、账目管理制度、还款方式等技术细节，全部由村民自己通过社区会议商议确定，最终形成了《关于小井庄社区发展合作社的报告》（实际上是章程）和《小井庄社区合作社资金管理办法》，从风险控制、利率、贷款期限到财务公开、存折和密码保管等，做出了详细规定。其中，“村民随时有权利查看账户，所有的资金进出都要公布”，就是监管的有力条款。

 

　　谈起农村金融的风险，人们往往下意识的加以夸大，并以此作为反对农民金融的理由。综合理论界的讨论和媒体的报道，我国农村金融的风险，归纳起来大约有两个方面：一是民间借贷特别是高利贷及其出现的风险，二是1980年代中期开始到1999年前后被“一刀切”取缔的农村合作基金的风险。这两方面的风险是客观存在的，有的案例也的确很严重，有的造成了所在区域的社会不稳当。例如，某省、区曾经出现的数百、上千人的群体性上访、请愿、静坐、游行事件。但是，我们只要理性的、实事求是的分析，不难看出这样几个事实：一是对比国有金融的风险，民间金融的风险毕竟在发生的次数上少得多，影响程度上小得多，造成的损失小得多；二是几乎所有的农村合作基金的风险，全部是县、乡镇官员行政干预引起的。

 

　　农村金融怎么防范风险呢？

 

　　首先，要建立以“民间监督为主、官方（县级）监管为辅”的监管体系。国外的经验证明，对金融的监管，官方的作用是很重要的，但是也存在着监管脱离经济发展大局、为监管而监管、监管寻租等问题，其结果，不仅无助于农村金融业的发展和效率，而且也无助于减低、减少农村金融机构危机发生的可能性；相反，提倡、鼓励和支持民间直接监督金融业则是最有效的（张俊喜）。实际上，国内金融机构揭发出来的违规、瞎干、腐败等案件，绝大多数都是群众揭发、举报与提供线条，才得以破案、避免损失的。因此，面对分散、点多、复杂的农村金融，应确立“民间监督为主、官方（县级监督局）监督为辅”的监管体制。在这一体系中，鼓励、重奖举报人并为举报人严格保密，是最重要、最关键环节。

 

　　农村金融监管的目的与目标，是促进金融资源的有效配置，即将资金用在最需要的人群和最具潜力的项目中，用在农户特别是贫困农户身上；其次才是防范风险。这是因为，用在最需要、最具潜力的项目中，金融资产才最安全。我国近几年来的实践证明，金融风险主要发生在行政干预贷款，而行政干预贷款要么是不具潜力的项目，要么是官员们瞎指挥的项目，特别是金融监管部门对这些项目贷款很难监督。

 

　　此外，以贷款者互保为主要形式的多种担保机制，也是分散风险所必要的。传统的金融担保机制，是贷款者财产（权）抵押和第三者对贷款者提供财产（权）担保。自1994年中国社科院杜晓山等人把孟加拉国乡村银行小额信贷引进后，贷款者5—8户联保组成贷款小组，成为农村特别是贫困地区新的担保方式，即一户到期还不起贷款，其他几户就负有帮助其还款的责任。实践证明，这一担保机制适应了农村实际，非常有效，而且受到农民欢迎，具有旺盛生命力，将成为今后农村金融的主要担保方式。

 

　　还有，近几年来有的学者提出的农民承包土地和林地权（证）、宅基地权（证）抵押贷款，在个别农村试验，也取得了满意效果。不过，有的学者和政府官员由此担心有的农民土地、林地权（证）和宅基地权（证）抵押后万一赎不回来，失去具有福利与保险性质的土地、林地和宅基地权，将会引发社会问题。我觉得对此大可不必担心，因为贷款者以承包土地、林地权（证）和宅基地权（证）作抵押后，一是必然更加精心经营；二是万一失败，他可以“背水一战”，或者进城打工，或者在当地为别人打工，从而实现了土地的由分散到集中。这种经济办法的土地集中，正是我国农村经济的发展规律。

 

    世界上解决小农户、小企业特别是贫困户的贷款担保问题，特别推荐单独成立专门的担保公司，实践证明也是一种有效的模式，很值得我国农村金融借鉴。不过，这样的担保公司由于赚钱不多，政府需要给予更多的财政补贴和税收政策优惠。

 

 

　　小井庄社区发展基金在酝酿、建立的过程中，得到了当地政府的大力支持。但是，就我看到材料，当地政府支持的力度还可以多多的增加。例如，明确财政给予一些补贴，税收给予免除，人民银行给予融资，如此等等。

 

　　我国目前的社会特征，是“大政府，小社会”，距改革目标“小政府，大社会”尚有很远的距离，因而，政府的职能无处不在、无处不有，但是职能的运用大家都很不满意。社会的潜规则很多，其中一个是离开政府，就什么事也办不成；而有了政府机关，事情未必就办的好。发展农村资金互助社也是这样，政府的扶持非常重要。但是，国家银监会的“暂行规定”中却没有写明政府可以在哪些方面予以扶持。这样一来，就为小井庄所在的安徽省的镇、县、市、省一级政府扶持，提供了广阔的作为的空间。

 

　　我猜想，银监会“暂行规定”的起草者可能是觉得不便写、不必写、不适合写政府扶持。那么，我们就期盼着其他政府部门，尽快制订扶持农村资金互助社的优惠政策吧！从另外一个角度看，作为中央的部门不统一规定扶持的优惠政策，把权力下放，由各省、市、自治区政府自己制订优惠政策，很可能会形成一个优惠政策的竞争。如果真能形成优惠政策的竞争，那真是求之不得呀！现在，各地不是都在高喊重视“三农”吗，在扶持农村资金互助社这个真正为“三农”服务的新事物面前，将会得到检验。

 

　　近几年来，中国有关政府部门行政性收费愈演愈烈，已成为民愤极大的一个祸害。有的政府部门的官员一上班，就凑在一起挖空心思找收费的理由。我曾经经历过两个政府机构官员为由谁负责发放林权证、而撕破脸皮争吵的全过程，他们无非是看到了每发证一本有好几元钱的收费。我当时不以为然，后来一盘算，全省一千万农户每户一本，那就是好几千万元钱的收费啊！一块大大的肥肉，焉能不争？！

 

　　我敢打赌，有关部门肯定瞄准了农村资金互助社的行政性收费。审核要收费，注册登记要收费，发许可证要收费，办营业执照要收费，培训要收费，年检要收费，如此等等。当然，我可能错了，但愿我打赌打错了。到时间，大家看到，有关部门在“全心全意”为农村资金互助社服务的旗帜下，利用自己的正常办公经费，不向农村资金互助社收取任何的行政性收费，我将非常愿意作自我批评！

 

 　　　　　　作者单位：云南省社会科学院