目前，全国新农村建设的热潮正在兴起。虽然西部贫困地区新农村建设从口号上、文件上考察，人们喊叫的也很响，但是行动上却不多，大都处于等待、观望状况。

 

　　我觉得，西部贫困地区新农村建设的第一要务，并不是象东部地区那种撤旧村并新村、撤旧房盖新房，而是使贫困农民获得温饱。

 

　　为了验证我的判断，2006年8月初，我率云南省社会科学院扶贫调研组一行9人，赴云南省社会科学院对口扶贫乡——宁蒗彝族自治县战河乡进行了扶贫调研。

 

　　战河乡位于小凉山核心区中部，国家级贫困县——宁蒗彝族自治县东南部，是一个聚高寒山区、少数民族、边远贫穷为一体的特困乡。全乡辖7个村委会，105个村民小组，2006年有4900多户、2.15万余人；彝族人口占98%。新中国成立后，该乡与小凉山地区彝族同胞一起，没有经历封建社会和资本主义，从奴隶社会直接过渡到社会主义社会。然而，由于受“左”的思潮、计划经济旧体制与机制的影响，再加上恶劣的气候、闭塞的区位等因素，长期来农民以半耕半牧为主的生产方式和以贫困为特怔的生活方式，并没有随社会制度的大变革而有大的改变。

 

　　自1980年代中期我国大规模扶贫以来，战河乡经济社会和农民生活发生了很大变化：一是推行家庭承包经营责任制和推广杂交品种（杂交玉米、脱毒土豆等），并在全国较早推行电脑专家信息系统，一定程度上增加了农作物产量，粮食平均增产30%——50%以上，解决了长期饿肚子的问题；二是引进与推广大白芸豆、苹果、花椒等经济作物，增加了种植户的收入；三是修通并逐年改建了乡政府驻地至永胜、华坪、宁蒗的公路，大大方便了市场流通；四是教育投资增加，学生入学率逐年上升；五是开放了乡内市场，乡内人民群众不出乡便可以买到乡内并不出产的大米等商品，一举改变了长期来以玉米、土豆和苦乔为食的食品结构；六是确定省社会科学院、省水利水电厅为对口扶贫单位，曾得到一些捐赠的钱、物等。

 

　　然而，战河乡至今仍然处于绝对贫困状态，乡内农业基础薄弱，经济社会发展水平较低。2005年全乡农民人均收入仅为790元，比全省2041.79元低1251.79 元，仅相当于全国3255 元的25%；人均生产粮食196公斤，多数农户平均每年缺粮2个月。目前还有1.8万人口（占总人口的86%）没有解决温饱问题，处于极度贫困状况。

 

　　这就是说，占全乡总人口95%的农民，至今仍处于绝对贫困状态。让农民吃饱饭，仍然是第一要务，其他的则都是第二位、第三位的。

 

　　调研中我们发现，造成战河乡目前仍旧处于贫困状态的原因，有自然的、历史的、社会的、交通的多方面，其中最重要的一条，就是党和国家政府对贫困地区、对山区少数民族的一系列扶持政策急待落实。对此，该乡干部群众有一种强烈的期待和要求。

 

　　一、首先要让农民吃饱饭，不能饿肚子

 

　　让农民吃饱饭，不饿肚子，这应该是我们这个社会最基本的职能、无论如何不能推卸的责任。

 

　　让象战河乡这样的贫困地区农民吃饱饭，有三条可供选择的道路：一是买粮食。由于村民贫困，无足够买粮之钱，因而此路不通。二是提高单位面积产量，主要是使用良种、化肥、薄膜等，这些已经作到了。这也就是说，提高单产的余地不大。三是扩大粮食种植面积。这也是战河乡农民早已采用的办法，但却是与环境保护相对立的。

 

　　战河乡国土面积497.03平方公里，森林覆盖率70%以上。据目前统计，该乡实际的耕地面积已达12万余亩，而上报的耕地面积数仅为4.8万亩，少报7.2万亩。

 

　　该乡干部和农民联合起来少报耕地面积，是一个万般无奈的选择，有其理由。由于全是山区，平缓的土地很少，粮食产量很低，又没有替代生计，当地农民一方面不得不垦荒扩大播种面积，以解决吃饭问题：另一方面，农民们在种不出足够的粮食，自己都吃不饱饭，还要上缴农业税和村提留、乡统筹的情况下，只有少报耕地面积，少交点农业税。

 

　　国家实施退耕还林还草工程后，按照上级政府的计划安排，战河乡已完成退耕7500余亩，荒山造林2500亩，共计1万余亩，累计已有1064户农户从退耕还林还草政策的实施中受益。这就是说，战河乡目前除去4万多亩熟耕地外，按照实际情况，还有6万亩25度以上、水土流失严重的耕地，需要退耕还林还草。从宁蒗县我们还了解到，该县实际需要退耕还林还草的面积为56万亩，而实际计划与安排的只有17万亩，缺口49万亩。

 

　　战河乡农民和干部异口同声地赞扬退耕还林还草政策的好处。这本来是预料之中的。一是农民每退一亩地农民可以得到150公斤的粮食和20元现金补助，后来粮食补助改按当地市场价折合成为现金。如果战河乡再退6万亩，则平均每人要退3亩，由此平均每人可以得到500元左右的补助；二是这些补助是一分钱不少的到了农民手里，中央部门和省、市、州、县、乡级政府机构无法截留，从制度上避免了他们腐败；三是耕地退了耕，种上了树和草，生态效益便显现出来了。

 

　　从宏观方面看，云南省国土面积中，25度以上需要退耕还林还草的有1200万多亩，而1999年上报国务院需要退耕还林还草的仅900万多亩，其中缺口300万多亩；再加上每年国家林业局安排的计划又是一个远远满足不了群众实际需要的定数。也就是说，国家下达的退耕还林还草的面积，远远满足不了战河乡乃至宁蒗县的实际需求。

 

　　从实际出发是我们党和政府的一贯原则。如果实事求是的分析，一方面，从现实的情况看，位于长江上游金沙江东岸的战河乡乃至宁蒗县，水土流失非常严重，早已直接危及长江；另一方面，中央政府己于1998、1999年向全世界宣示和承诺，通过天然林保护和退耕还林还草两大工程加以治理。如果战河乡乃至宁蒗县需要退耕还林还草的大部分都没有退，岂不是使中央的承诺和宣示变成了空话？！再一方面，当地农民已从近几年退耕还林还草政策的实施中，尝到了甜头，退耕还林还草积极性很高，我们应该尊重、保护与引导这种积极性，而不能置之不理。

 

　　中共中央、国务院2006年一号文件指出：“对农民实行的“三减免、三补贴”和退耕还林补贴等政策，深受欢迎，效果明显，要继续稳定、完善和强化。”由此，我已经建议省委、省政府责成有关部门依据中央要求，重新审议对战河乡乃至宁蒗县退耕还林还草的政策，专题上报国家林业局并呈国务院，追加战河乡乃至宁蒗县退耕还林还草的指标，把缺口补上。

 

　　如果中央和省级政府采纳了我的建议，那么，战河乡农民将多退耕还林还草6万亩。由此，一方面，一举解决了全乡农民吃饱饭问题，再也不会饿肚子；另一方面，还在长江上游多增加森林面积，保护了环境。这真是一举两得的好事呀！

 

　　二、增加农民现金收入也是一件紧迫的工作

 

　　据政府统计部门统计，2005年全乡农民人均收入仅为790元。这790元，如果扣除了口粮折款，也就不足500元。如按5口之家计算，一年也就2000多元。这2000多元的年纯收入，要留下来年简单再生产的垫本、柴米油盐，根本供不起孩子读书，也付不起看病买药的钱。因此，在解决了吃饱饭问题后，增加农民现金收入也是一件紧迫的工作。理论精英们反对贫困地区把发展经济放在第一位，我是很不以为然的。

 

　　增加农民现金收入，一是得有资金投入，得有金融支持，但是当地金融机构却没有对贫困农民以任何的贷款；二是得找到好项目。根据我的经验，贫困地区农民自己可以找到好项目；三是得有市场。根据我的经验，贫困地区农民自己找到的项目，一般都有市场，而往往是政府帮助找的项目却没有市场。

 

 

　　战河乡目前只有一家农村信用合作社，宁蒗县也只有农村信用合作社和农业银行两家金融机构。由于农村信用合作社的改革还有更长的路要走，适合当地农村的信贷方式有待探索，战河乡目前唯一的一家农村信用合作社的贷款有4类：一是吃饭贷款，即对高中生、大学生的学费贷款；二是住房贷款，即城镇居民购买住房的贷款；三是买车贷款；四是有关系的个体私营老板和农村相对富裕户的贷款。贷款方式有二；一是先有存款，后才给贷款；二是公务员贷款，即以公务员的工资作抵押的贷款。至于我们党和政府近几年来推行的“信用村贷款”、“扶贫贴息贷款”等，在战河乡尚未实行。

 

　　深受贫困户欢迎的小额信贷扶贫到户，在战河乡只实行一期便中止了。小额信贷扶贫到户，最早是由孟加拉国尤诺斯教授发明的、专门瞄准贫困户的扶贫模式。2004年由中国社会科学院杜晓山教授等引入，在河北易县、河南南召等地实验，获得成功。云南省1997年开始在25个县的25个乡实验，也获得成功，后来便在全省贫困地区推广。由于小额信贷扶贫到户特殊的制度安排，例如“贷小不贷大，贷贫不贷富，贷女不贷男，整贷另还，贷款小组互助互督互保”等，一方面，证明了确实是“真扶贫，扶真贫”的好模式，深受贫困户欢迎；另一方面，这一制度的繁琐，也使扶贫者很难坚持，从而也就很难成功。战河乡乃至许多贫困乡，由于没有坚持这一制度的基本要求而被中止，真是遗憾。当然，小额信贷扶贫到户在我国的推广，走过了曲曲折折的过程，还与国务院有关部门的认识不足、支持不够有一定关系。

 

　　这就是说，由于贫困农户没有抵押品，又没有相对富裕户为其担保，更没有创新的金融产品，战河乡贫困农户至今没有从目前唯一的农村信用合作社得到贷款服务。

 

　　中共中央、国务院2005年一号文件指出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”2006年一号文件指出：“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”。落实这一要求，我很愿意在战河乡实施小额信贷扶贫到户。早在2001年，我利用实施全球环境基金（GEF）/ 联合国开发计划署（UNDP）援助的“中国云南省山地生态系统生物多样性保护项目（YUEP）”，便在云南省大理州南涧县沙乐乡和临沧市云县后箐乡，实施村一级社区保护与发展基金，基金按照小额信贷扶贫到户的模式运作，获得了成功。至2005年底统计，共在48个村成立了46个基金，累计向2211个贫困户贷款168万多元，农户项目成功率95%，按期还款率100%。

 

　　2006年5月18日，国务院扶贫办下发2006年25号文件，称已和财政部研究决定，为有效缓解贫困农户发展所需资金短缺问题，积极探索、完善财政扶贫资金使用管理的新机制、新模式，提高贫困村、贫困户自我发展、持续发展的能力， 2006年选择除云南外的14省（区、市）开展建立“贫困村村级发展互助资金”（以下简称“互助资金”）的试点工作，即安排一定数量的财政扶贫资金，在部分实施整村推进的贫困村内建立“互助资金”（每村15元）。同时，村内农户可以以自有资金入股等方式扩大互助资金的规模，村民以借用方式周转使用“互助资金”发展生产。

 

　　由此，我对在战河乡实施“贫困村村级发展互助资金”、基金按小额信贷扶贫到户的模式运作很有信心，只是没有本金。我已请求有关政府部门能让我使用专项款，扶持战河乡贫困户。

 

 

　　2005年，战河乡邮政储蓄存款总额超过了农村信用合作社，达600多万元。然而，邮政储蓄只吸收存款，一分钱也不对战河乡放贷。这就是说，经济社会建设资金极其短缺的民族特困乡，正在以“实际行动”“支援”着城市与发达地区。

 

　　党中央与中央政府早已看到了这一问题，已经提出了邮政储蓄应把存款的一部分留在当地的要求。中共中央、国务院2006年一号文件指出：“扩大邮政储蓄资金的自主运用范围，引导邮政储蓄资金返还农村。”但是，我们在战河乡乃至宁蒗县，至今尚无看到邮政储蓄愿意把存款的一部分留在当地的动静。

 

　　三、急需政府提供必要生产、生活所需的公共品服务

 

　　政府提供必要生产、生活所需的公共品服务，这是现代社会进步的标志。当前，我国公共需求品的全面快速增长与公共服务不到位已经成为我国突出的社会矛盾，这对建立社会主义公共服务体制提出了越来越迫切的现实要求。尤其是贫困地区，乡村道路、义务教育、基本医疗、生存环境等公共品的奇缺，已成为影响社会公平的紧迫问题。

 

 

　　目前，战河乡仍有一个村委会、18个村民小组未通公路，已通的乡村道路也大都是“晴通雨阻”。只要能通车，“晴天一路土，雨天一路泥”，还是较好的情况。而一年中有几个月的不通车，群众只有爬山越岭的步行。

 

　　战河乡干部群众反映最强烈的是以下三条公路：一是乡政府至子差拉村委会，过去有一条林区公路早已不通，往来需经华坪县绕道120公里而行，而直达公路仅需13公里；二是永（胜）宁（蒗）主公路少坪至木耳坪村委会7公里，再至西布河村委会的老江河和麦地河村，约15公里“晴通雨阻” 公路；三是乡政府至松树河村委会5公里“晴通雨阻” 公路。

 

　　由于交通制约，一是极大地制约了该村经济、社会的发展；二是提高了乡政府的管理成本。三是这些村的彝族同胞早就盼望着公路修通，弄不好影响民族团结。其中，子差拉村委会有17个村民小组、630户、2876名彝族同胞；木耳坪村委会有14个村民小组、780多户、3600多名彝族同胞；松树河村委会有18个村民小组、600多户、3000多彝族同胞。此外，子差拉村委会不通公路，使待开发的小凉山东段著名的务坪水库、金洞子溶洞和石生宝原始森林景区旅游，无法开发。

 

　　而且，由于贫困，即便公路修通了，乡里也出不起钱维修。我们看到，有的公路就是缺乏维修而不通的。为此，我们已建议尽快落实中共中央、国务院2006年一号文件要求的：“按照建管并重的原则，逐步把农村公路等公益性基础设施的管护纳入国家支持范围。”

 

 

　　战河乡境内分布有大大小小8条河流，均汇入金沙江。由于我们的社会长期来没有给予当地农民群众以发展的机会、政策和条件，当地农民为了生存而不得不毁林开荒、陡坡地种植；而当地的沙性土壤易受冲蚀、侵蚀，全乡各小流域水土流失都特别严重。每逢雨季，洪涝、泥石流、山体滑坡、塌方等自然灾害频繁发生。2004年6月23日，战河村委会境内因战河发生洪涝灾害，造成大规模的水土流失、泥石流、河堤塌方，淹没的河床仅离该村村委会所在地及村小学几米，受影响人口达1500余人；之后的2005、2006年又连续发生洪涝灾害。村干部告诉我们，十几年前的战河只有不到1米深，而现在已经深至10多米。我们看到，10多米深的战河河床已冲刷至村委会边，若2007、2008年继续冲刷，战河村委会将不复存在。2005年7月3日，万河村委会因万河发生洪涝灾害，150多户，500多人受灾，经济损失达1800万元。清水河村也因泥石流灾害多次冲毁公路、庄稼，淤塞河道最宽处达50多米，淹没大量良田，更给该村两个村民小组500余村民的生产生活带来影响。

 

　　特别是乡政府所在地位于两条河流的交汇处，由于没有治理，连年洪灾，2006年的洪水淹没了街道上的商店、民宅。调研时我们看到，经省里派下来的挂职副县长向他所在的云南省水利水电厅汇报，申请到一笔经费，正在改扩建下水道。但是，由于经费并不宽余，其实这次改扩建并没有完全解决问题。考虑到三条公路主干道交汇于战河乡政府所在地，如不彻底治理，有可能造成国道公路瘫痪，那时影响就大了。

 

　　党中央、国务院和省委、省政府关于“村村通公路”的要求，已经下达了好几年，战河乡干部群众盼望着这一好政策早日落实。

 

 

　　战河乡彝族农民群众历史来没有修建和使用厕所的习惯，各类疾病发病率较高；又由于现金收入很少，农民群众生了病无钱医治，只有抗着、熬着，抗不着、熬不着也就等死。由次，一是寿命缩短；二是因病致贫的比例很大。

 

　　2002年以来，中央推行新型农村合作医疗的改革，战河乡彝族农民群众看到了希望。特别是2006年初，宁蒗县县长在“政府工作报告”中宣布全县将实行新型农村合作医疗的改革试点，战河乡彝族农民群众更是高兴了起来。但是，后来听说原定在宁蒗县实行新型农村合作医疗的改革试点，被另一个比宁蒗县经济发达、人民生活富裕一个县占了去，农民群众的信一下子凉了去。

 

　　我们觉得，对于象战河乡所在宁蒗县这样的民族特困县，干部群众的积极性很高，县里各方面都作好了准备工作，为什么就不能进行新型农村合作医疗改革的试点呢？！

 

 

　　早在多年前，党中央、国务院就明令要求下大力解决中小学校校舍危房问题，战河乡的一些中小学校已从中获得了不少的帮助。我们看到，由于对外开放，香港一个企业家在战河村委员会捐款修建的“希望小学”，楼高三层，宽畅明亮，是当地最好的房子之一。

 

　　但是，至今战河乡内仍有两个小学校危房等待改造，而且全是清水河村委会境内的麻疯病村的小学校。为了便于管理，1950、1960年代，政府把附近各地的麻疯病人集中起来，建立了麻疯病村，并给予了必要的治疗。后来麻疯病人在村里生儿育女，儿女当然需要接受教育，于是建立了小学校。由于学校建立较早，校舍建设标准很低，年久失修，有的已成危房。

 

　　考虑到社会公平，对象麻疯病村这样的小学校更应该于以关心、爱护与帮助。特别是，战河乡位于昆明、丽江、四川省攀枝花到宁蒗县泸沽湖世界级著名风景旅游胜地的必经之地，国内外人士、游客甚多，关心、爱护与帮助麻疯病村的小学校，也会给我们社会主义祖国形成很好的国际形象。

 

 

　　在国务院扶贫办的统一部署和选定文本的规范下，宁蒗县政府有关部门组织力量，调研、编写并印制了战河乡7个行政村一级的整村推进的规划。然而，在具体实施中，由于每一个行政村整村推进的补助经费，由开始时的200万元，减少到60万元，因而使规划中的许多项目便不得不“忍痛割爱”了；而且还不得不把规划中原定实施的所有村民小组缩减为4个，即所谓“1：4”（一个村委会十几个村民小组中，只实施4个村民小组）。这样一来，扶贫整村推进就由行政村变成了少数的自然村。

 

　　我们调研所到之处，村干部和村民都表示了强烈要求落实、兑现整村推进规划。我们觉得，政府财政应该拨够扶贫整村推进规划所需要的款，否则，扶贫办就将是“巧妇难为无米之炊”，而且也失信于民。特别是，如果扶贫整村推进由行政村变成了少数的自然村，还很容易给社会各界造成一种“慌报成绩”的假象。

 

　　有种意见认为，一个村委会中只实施4个村民小组，这是典型示范、典型引路的工作方法。但是我们看到，贫困地区的经济落后，村民们收入很少，自己根本没有力量实施扶贫整村推进的项目。因此，那种希望村民能够在典型示范村的带动下，自己筹款学着搞扶贫整村推进的想法和作法，是不现实的。

我们建议，根据政府财力物力，扶贫整村推进一定要不折不扣，对一个村委会的所有自然村全覆盖。这样搞，可能慢一些，但是搞的实在，不留空白。

 

　　　　（作者单位：云南省社会科学院）