改革开放以来，国际组织、发达国家政府先后无偿援助了一批中国农村扶贫和农村发展项目。安徽省霍山县中荷扶贫项目是比较突出的一个项目。

 

    霍山县是安徽省的17个国家级贫困县之一，地处皖西大别山腹地，土地贫瘠，交通不变；山高林密，属高寒山区，每年洪灾、旱灾交替出现，自然条件十分恶劣。人均可耕地面积0.84亩，大大低于全省平均1.3亩的水平。全县人口36万人，80%为农业人口，人均年收入只有400多元人民币，人均年粮食消费量只有150公斤；官方统计的贫困人口比例是20%，中荷项目办公室统计的贫困人口比例是75%。

 

    自1980年代中期中国政府确定大规模扶贫以来，在国家特别是原国家科委的帮助下，霍山县的扶贫取得了一定的成效。但是由于霍山县的贫困具有范围广、程度深、扶持体制与机制有待创新，因而扶贫目标的实现是长期的。1998—2003年，荷兰王国政府无偿援助2000万荷兰盾（约合人民币8000万元）加上中国政府配套资金（配套比例1∶1），在霍山西部贫困山区的9个乡镇，项目活动内容涉及农业、林业、灌溉、卫生、教育、交通、政府机构的职能加强与转换、社区发展及农村基层组织建设等多个方面，为“造血式扶贫”的可持续发展开辟了一条成功道路，被称为“霍山模式”。著名“三农”专家张德元教授的“‘霍山模式’观察”一文的概括，是较为全面的。

 

    我由于自1980年代中期中国政府确定大规模扶贫以来一直参与扶贫的研究与行动，因此对霍山县中荷扶贫项目始终给予了关注。2001年7月18—21日，我有幸参加由中国林科院科技信息所李维长教授组织的考察团，对霍山县中荷扶贫项目中的林业与生态环境项目进行了考察。耳闻目见，感觉到“霍山模式”创造的经验非常实在，具有普遍推广的意义。考察结束，我曾经把自己的看法与中荷扶贫项目办公室的官员进行过交流。之后写过一篇“不象样”的东西，送中荷扶贫项目荷方专家、后任福特基金会北京办事处项目官员莫雷（Hein  Malle）先生参考。由于自己觉得“不象样”，也就没有发表。近来，随着新农村建设的火热和越来越追求形式，特别是扶贫有点被社会淡忘，故拿出来供大家讨论。

 

    一、农民协会已成为组织农民发展生产、进入市场的有效组织，但是农民协会急待明确功能定位与合法化

 

    “霍山模式”的靓点之一，是在村民委员会之外，新成立农民经济组织，作为项目在村一级的组织者、实施者。为此，项目区先后成立了茶叶协会、养猪协会、竹编协会等等。而且，一个社区内茶叶协会连接着社区发展基金，用水管理办公室又与村委会密切合作，养猪协会又几乎与妇女畜牧防疫协会合而为一，从而使扶贫项目网络化，增强了项目的生命力。

 

    霍山县上士市镇良威冲村盛产板栗，仅1982年便栽种900多亩，人均一亩多，由于权属不明、管理技术跟不上，各家的板栗树结果差异很大。中荷项目启动后，村内刘太邦等村民被选为科技示范户，曾参加县、乡多次培训，较好地掌握了板栗嫁接、修剪、肥水和病虫害防治等技术。为了带动与帮助其他农户，刘太邦发动成立了栗农协会，主要任务是通过协会活动，相互之间交流技术，帮助无技术户学会和提高技术。近年来又建立了对外服务窗口——板栗生产服务中心。该协会的特点是技术有偿服务，有的贫困户付不起服务费，可以用劳动工冲抵，他们称为“换工”，从而使协会乃至项目有了可持续性。在此先后，霍山中荷扶贫项目又先后建立了用水户协会、林农协会、竹协会等。

 

    由农户协会出面组织农民参与项目，这一经验非常宝贵；其重要意义在于用协会与项目形式把农户组织了起来。改革开放来，中国农民除官方用行政办法组建的组织（村民委员会），以及个别经济较为发达地区出现了个别的专业协会为代表的经济组织外，并无真正的以经济活动为主的组织，影响了其发展家庭生产经营的组织功能。纵观其他国际援华项目，对这一组织重视的并不够。霍山中荷扶贫项目的这一创造，较好地解决了这一问题，这对于农户间互相交流与服务、农户联合起来进入市场、农户以组织形式维护自身利益等，都具有重要的意义。

 

    与所有的新生事物需要有个发展与完善的过程一样，霍山县中荷扶贫项目的农户协会也应该在发展过程中逐步完善：一是农户性质与功能，应界定为农民自己的经济组织；二是农户协会的法律地位，可以界定为民间法人团体，按中国政府的现行规定在民政部门登记注册；三是农户协会组织的工作机构，可以根据精干、高效的原则，按民主程序，由农户无记名投票选举产生，并规定相应的任期；四是农户协会要正确处理与村民委员会的关系；五是农户协会活动经费的来源等。

 

    二、部分村与部分农户作为项目瞄准对象获得了实实在在地扶持，但仍有不少贫困户尚未从项目中受益

 

    中国自80年代中期大规模扶贫以来，宝贵的扶贫资源一直存在着难以直接送达真正贫困户手里的问题。霍山县位于大别山腹地，是一个革命老区，被列为中国政府重点扶贫区域之一，中国科学院系统在大别山老区组织了大规模科技扶贫，取得举世瞩目的伟大成就；霍山中荷扶贫项目又以集中投入形式，在农业、林业、水利、交通、卫生、教育等方面，对贫困村进行扶持，已经和必将大大改善霍山县经济社会发展环境，一部分项目还直接使贫困农户增加经济收入。例如我们考察的桃源河乡大岭村竹资源开发加工项目，项目无偿扶持2万元、培训竹加工管理干部与技术工人，目前已成霍山县所在的六安市最大的竹器加工厂，吸收全村70多人就业，其中有43户贫困户，占全村贫困户的79.6%；就业农民中女性51人，占总就业人员72.8%；2001年正式投产，平均月工资303元，如2001年5月份发放工资，最高收入者如李根富446.5元，苏华中420元，占他们两家去年全年人均收入的60%多，扶贫效益非常显著。

 

    然而，我们在考察时也发现，项目区仍有为数不少的农户至今仍处于中国政府法定贫困线（年人均纯收入820元）之下。例如，诸佛庵镇小干涧村委会大树岑村民小组，年人均纯收入仅500来元，农户张义后家4口人，1.3亩田，2亩自留山、责任山，1998年人均纯收入280元，1999年为280元，2000年为300元。这样低的纯收入，意味着除了吃饭（即一年360斤粮食的折算），几乎没有任何收入，可以说是赤贫户或绝对贫困户。象这样的贫困村，在项目区乃至霍山县还不是少数，中国政府的大规模扶贫，中国科学院系统的大规模科技扶贫和中荷扶贫项目都没有作为扶持对象，那么，他们到何年何月才能得到扶持而脱贫呢？！

 

    三、参与已成为当地官员与农民喊得响的口号和学着做的行动，但农户参与的广泛性仍有待扩展

 

    我们在考察所到之处，随时听到人们在谈论项目参与。由此，可以认定参与在霍山中荷扶贫项目已深入人心，而且所有林业项目都呈现出农户以主人身份自愿参与与自觉参与，并且从参与中受益。因此，霍山中荷扶贫项目办自豪地把项目称为农户参与性项目，是符合实际的、恰如其分的。

进一步研究与完善参与，以下几个问题值得引起重视：

 

    一是有的给农户参与项目设置了附加条件。如桃源河乡大岭村竹资源开发及其加工利用项目，规定参与农户每户必须交纳100元入股资金，而贫困户交不起入股资金，也就无法参与了；再如太阳乡松林村天然次生林保护及其综合开发利用项目规定，农户参与项目的条件是每户自留山、责任山上必须有20—25亩阔叶林，如果没有则不能参与。考虑项目扶持资金有限和当地项目发展的实际需求，这些附加条件是“理性”的，可以理解的。问题在于是不是应该由项目专家与农民共同设计新的项目，让没有参与现有项目的农户参与新项目？！

 

    二是村民参与性土地利用规划的推广，这不但可以使当地村民更合理、更有成效地利用耕地与林地，而且在规划时还能够顺便设计出新的项目。

 

    四、社区发展基金已成为农户和社区发展的金融服务创新工具，但它急需加以合法化与完善

 

    长期来，中国农村社区发展与农户家庭经营所需的资金，官办的农业银行和官僚化的农村信用合作社只能满足20%左右，前些年国家试验推广的农村合作基金会因基层党政干部操纵而问题颇多已被“一刀切”地取缔。农村社区发展和农户家庭经营只有依靠村民互相转借，在贫困地区由于大家都贫困，村民间往往无钱可借，有的地方农户不得不忍痛使用高利贷，受其高利盘剥，结果是一生难以翻身，有的倾家荡产。因此，中国农村金融服务急需创新工具、创新服务。

 

    霍山县中荷扶贫项目清楚地看准了这一点，在其项目区试验一种由村民自己管理的社区发展基金。其做法，一是由项目无偿提供少量启始资金，参与项目的农户交纳一定的股金，形成本金；二是入股（或参加农民协会）村民的49%首先使用这笔基金，期限为半年，没有使用的51%的村民对其监督；三是村民使用社区基金需要交纳一定的利息，高的如太阳乡松林村月息为1分，低的月息只有1厘左右，这种利息收入使社区基金组织具有了可持续存在与发展的经费保证。

 

    研究社区发展基金，有以下几个问题值得注意：

 

    一是社区基金的合法地位。至今中国政府仍未对农民自办基金“开绿灯”，只要一发现就予以取缔，霍山中荷扶贫项目由于是国际项目，中国政府有关部门不得不“睁一只眼闭一只眼”；但据经济学家们研究，开放民间私募基金是大势所趋，关键在于规范化与监督管理。

 

    二是利率问题。中国央行一直严加监管利率，高利率似不行；但中国民法中曾有民间借贷利率不能超过同档次官方银行利率4倍之规定，即在高于官办银行同挡次4倍的利率受法律保护，从这个角度看，一定范围的高利率又是合法的。经济学家们的意见是，高利率可以排除农村中的富人抢占这一宝贵的信贷资源，因为他们是农村中的强势集团，他们可以轻松地从官方银行借出贷款；对穷人的高利率可以给他们一个压力，这不但不是坑害他们，恰恰是帮助他们，这从孟加拉国乡村银行小额信贷成功运行和中国西部云南、陕西等省的小额信贷也证明了这一点。

 

    三是能否吸收存款问题。在目前农业银行撤网并点、信用社改革也逐步迈向商业化的情况下，社区发展基金吸收农户存款不但具有方便农民存款的作用，而且对社区发展基金组织自己的发展也至关重要。

 

    四是按时还贷问题，这已成为中国信贷的难以解决的难题。近几年来国有企业拖欠国有银行贷款已超过万亿元人民币，绝大多数成为呆帐坏帐。根据经济学家的研究，目前中国信贷还贷信誉从高到低排序为：小额信贷使用者的农村穷人、三资企业、个体私营企业、上市公司、国有企业。农村中的穷人使用小额信贷还贷率最高，颇值得我们深思，当然它有一整套保证还贷的制度安排。霍山中荷扶贫项目的社区发展基金的还贷监督是由未使用基金的农户监督，目前由于社区基金运行时间很短，似有成效，但是尚缺乏可操作性的制度化安排，需要在今后的运行中加以探索新的办法。

 

                  （作者单位：云南省社会科学院）