摘  要：农村社会政治、经济、文化是有机统一的整体。下一步深化农村改革,一定要克服过去那种单项突破寻求发展出路的片面性和短期行为，将“整体推进与重点突破相结合”作为改革基本思路;必须坚持农地制度、分配制度和管理体制改革三位一体，综合配套，整体推进，协调运作。在全国范围内普遍实行可耕地农民家庭所有制和农村非耕地（包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等）国家所有制，是今后农地制度创新的主要改革方向。理顺和规范农村新的分配制度，必须要与改革农地制度相配套，要与建立完善社会主义市场经济宏观管理体制相适应，分阶段地进行。农村经济体制改革和政治体制改革必须要与城市经济体制改革和政治体制改革相配套，只有同时解决农村系统“外部性”问题，尽量避免或减少农村改革过程中与整个社会新旧体制转换发生冲突和磨擦，中国“三农”问题才能够从根本上得到解决。

　　关键词：农村改革；三位一体；农地制度；分配制度；管理体制；综合配套改革；外部性问题

　　中图分类号：F320.2  文献标识码：A  文章编号：1008-5742（2002）06-0066-04

　　改革开放以来，农村出现的诸多问题既是计划经济体制向社会主义市场经济新体制转轨过程中必然产生的现象，又在于农村改革过程中长期存在的自发性、无序性、单一性和缺乏系统性、整体性、规范性所造成的。因此，下一步深化农村改革，一定要克服过去那种单项突破寻求改革出路的片面性和短期行为，将“整体推进和重点突破相结合”作为改革基本思路，统筹考虑进一步深化农村改革各项政策措施的综合配套完善，从整体上把握农村改革、发展、稳定三者之间的内在联系。必须坚持农地制度、分配制度和管理体制改革三位一体，综合配套，整体推进，协调运作，推动农村经济社会持续健康快速发展。

　　一、彻底改革农村土地制度

　　（一）在全国范围内普遍实行可耕地农民家庭所有制和农村非耕地（包括森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面、道路等）国家所有制是今后农村土地制度创新的改革方向。

　　1.从历史上看，自秦汉到清末的二千多年间，耕地始终是在国有→私有→国有→私有的不断反复中变化着。每一次由私有向国有转化，都伴随着社会动乱与逆转；而每一次由国有向私有分配，则促使农村经济恢复和国家强大。与此相适应，通过土地买卖兼并转移产权，利用租佃制进行经营，成为中国古代土地关系的重要内容。至于非耕地，则一般属于国有，基本上不加入产权转移的流动领域[1]（ P96-97）。这种流动的土地产权关系和耕地租佃经营形式，基本上是符合现代市场经济发展要求和市场机制运行规律的。

　　2.从理论上说，经济合理性是衡量农地所有权与使用权分离的主要依据。缺乏劳动效率和经济效益的农地两权分离是违背市场经济一般规律的。中国封建社会地主土地所有权与佃农使用权分离条件下形成的耕地租佃经营形式是低效率的，已经被历史所淘汰。现行的农地集体所有权与农户使用权分离条件下形成的家庭承包耕地经营形式，仍然是低效率的，它是传统小农经营方式的延续，必将被历史所淘汰。

　　3.从实践上验证，我国实行农村土地集体所有制，是依据传统社会主义合作经济理论，依靠政治运动和国家超经济强制手段建立起来的，说到底，它是社会主义计划经济体制下的特殊产物。党的十一届三中全会以后，农村普遍推行家庭联产承包责任制，农地集体所有权长期虚置，造成土地产权关系模糊，限制了农地产权流动，与社会主义市场经济发展要求很不适应，必须进一步深化改革，重构农地市场产权关系。

　　4.确定农地所有权必须坚持法律上的所有权与经济上的所有权相统一的原则。中国农村现行的家庭承包经营农地制度，一直存在着政治法律上规定的集体土地所有权与农户经济上实际拥有的所有权相分离的问题，集体土地所有权已经成为虚拟所有权，必须重新确立农村土地的真实所有权。

　　（二）从《宪法》和法律上确认可耕地农民家庭所有制，是新时期农村社会主义市场经济发展的新起点。它可以在相当长时期内继续发挥土地作为农民生存条件和生活保障的社会稳定功能，保持农村改革的连续性，避免或减少社会动荡；它可以进一步明晰农村土地产权关系，引入市场机制，有利于耕地在农户之间自由流动，充分发挥市场机制在配置耕地资源中的基础性作用，提高农地利用水平和农业劳动生产率，加速农村分工分业，促进农业生产结构调整和农村第二产业、第三产业发展；它可以更好地发挥土地作为增加社会财富母体的再生功能，通过农业生产过程中的分工协作、土地兼并、股份合作、中介服务，以及农业产业化经营等多种形式，培育出大量新的合作经济实体和合作经济组织，进一步巩固发展壮大农村集体经济，保持农村社会主义集体经济性质不会发生根本性变化。同时，它还可以通过国家有计划地组织农民成建制集体迁移，在全国重点农产区建立现代化大型商品粮基地和大宗农产品商业基地，确保国家粮食安全，确保大宗农产品市场有效供给，加强政府对农业实施宏观调控。

　　（三）实施可持续发展战略，促进农业现代化，关键在于农村国有土地开发利用上。为此，必须科学规划全国农村国有土地资源开发利用总体方案，制定配套政策措施，以体制创新和科技创新为动力，逐步建立以政府投入为主的公益型和以市场融资为主的商业型国有土地资源开发模式，实行双轨制运行。同时，制定并完善国有土地资源保护法律法规体系，加强执法监督力度。

　　二、理顺和规范农村新的分配制度

　　（一）中国的农民负担问题，从根本上说是一个土地收益和农产品收益再分配问题。目前，在我国城乡二元经济结构并存的大背景下，由于受农村现行家庭承包经营土地制度和国家长期实行向城市倾斜收入分配政策的双重约束，单纯通过“费改税”只能够起到规范和减少一部分农民负担的作用，但并非是解决和理顺城乡居民收益分配关系的治本之策。

　　1.从历史上看，中国历代政府在处理土地收益分配关系，调整国家赋税制度方面，始终是采取“加”和“减”的办法。一般情况下，每当政权初建，国泰民安的升平盛世，均以轻徭薄赋、安邦扶民为立国之本，实行“休养生息”政策；然后，随着封建统治阶级没落，上层社会腐败，土地兼并加剧，苛政重赋又成为一种历史的必然。这种历史的周期性在中国一直延续了几千年，始终没有跳出“黄宗羲定律”的怪圈。

　　2.从现实上看，目前中国农民在承担国家负担方面，来自工农业产品价格剪刀差的部分占百分之七十多，通过储蓄净流出农村的资金损益率达百分之十几，真正的农业税负担仅占百分之十几[2]（p139-175）。这就充分说明农民负担重的根源在于极不合理的工农业产品交换价格和十分不利于农业生产发展的旧的农村金融管理体制。农村费改税所能够解决的是除此之外的来自乡村集体和社会上向农民摊派的不合理收费部分。据安徽省农村费改税试点情况，这部分收费减少的幅度为25%左右，与农民现在实际承担的国家负担和集体负担全额累计金额相比，可谓微乎其微。

　　3.从理论上说，农村“费改税”制度设计的4个变量，即计税土地面积、计税农作物产量、计税农产品价格、农业税税率等，在市场经济条件下，都是经常变动的，运用它们综合计算应税农户纳税金额，不仅难以做到公平税负，而且也很难进行实际操作。尤其是农业生产条件千差万别的山区更是行不通。况且，“费改税”作为单项突破的农村分配制度改革，如果它不与国家财税制度、价格制度、农地制度、户籍制度以及农村行政管理体制改革相配套，不仅不能从根本上解决农民负担问题，而且也很难从制度上理顺和规范农村新的分配关系。

     4.从实践上验证，历史上被称为“黄册”的户籍制度和“鱼鳞册”的地籍制度，成为迄今为止最浩繁最真实的征收赋税依据。但这种依靠原始手工方法完成的户籍—地籍—赋税三位一体的系统管理税制模式，本身耗时费力，再加上中间环节多，容易节外生枝，管理和监督成本都十分高昂。明朝开国皇帝朱元璋后来说：“法贵简单，使人易晓”，这句话道理十分深刻 [3]（p744-779）。目前，对于中国大多数农村地区来说，农户—耕地—税费仍然是三位一体的，这三者之间任何环节上发生变动都是相互联系，缺一不可。因此，现行的户籍制度不改革，新的农地制度难以形成，农村“费改税”也无法推广实行。

　　（二）逐步理顺和规范农村分配关系，建立新的农民收益分配制度，必须要与农地制度改革相配套，要与建立完善社会主义市场经济宏观管理体制相适应。

　　1.近期目标和相应采取的政策措施是，在进行农地制度创新，改革农村行政管理体制过程中，暂缓向农民征收农业税、农林特产税、屠宰税、耕地占用税、乡镇统筹和村级提留，免除农民义务工和劳动积累工，以及面向农民征收的各种不合理收费。乡镇在编工作人员和教师工资一律由中央和地方财政负担。村干部误工经济补贴和村级必不可少的办公经费，以及遭遇特大自然灾害需要征用民工等，一律实行村民代表大会表决制，采取一事一议的办法临时筹集，本着量力而行的原则办事。同时，继续维持适当比例的工农业产品价格“剪刀差”，按照国民待遇平等的原则，面向全国城乡消费者开征商品消费税，尽量弥补暂时全额免征农业税费后的财政资金缺口，保证国家财政收支预算正常运行。

　　2.中期目标和相应采取的政策措施是，建立与新的农地制度相适应的农税制度。坚持对农业征税从轻和公平税负的原则，设计税种单一，简便易行，适合市场农业发展特点的农业税税种，开征农产品流通税和农地产权产易税。逐步缩小工农业产品价格“剪刀差”，制订比较合理的工农业产品价格体系，减少农民从农业生产中获取收益向工业和城市净流出数量。根据不同时期国家财力状况，实行国家对农业扶持政策，逐步增加对农村基础设施建设资金投入。开展农民社会保障制度试点，逐步在全国范围内推广实行。
　　3.长期目标和相应采取的政策措施是,建立和完善符合社会主义市场经济发展要求的全新农村分配制度,实行以农民劳动收益为主和按生产要素分配相结合的分配制度。进一步理顺工农业产品价格比例关系，实行工农业产品等价交换的价格制度。国家对农业实施保护措施，实行农产品价格保护和价格补贴、财政支持和补贴、信贷扶持以及农产品贸易保护等政策，促进农业生产发展，维护国家粮食安全。建立健全全国范围内的农民社会保障制度，实行公平的城乡居民国民待遇政策。

　　三、重构农村行政管理体制

　　改革开放以来，农村经济体制改革率先起步，不断深化，有力地促进了农业生产发展，促进了农村经济繁荣。但是，农村政治体制改革行动迟缓，基本上没有取得实质性进展，严重制约着新的农地制度建立和新的分配制度形成。这就必然要求改革与之不相适应的旧的农村行政管理体制。不在这方面取得重大突破，新一轮农村改革将难以深化，农村市场经济体制也难以建立和完善，就会严重影响农村经济发展和社会进步。因此，必须建立与社会主义市场经济体制相适应的农村行政管理新体制。

　　1.加强和改进党对农村工作的领导。党管农村工作是一个重大原则。农村基层党组织和广大农民党员,包括党在农村的各种群团组织及其成员,都要学会自觉运用发展市场经济的新本领，按照江泽民总书记提出的“三个代表”重要思想的新要求，不断改进领导方式和工作方法，努力增强党群组织系统内部凝聚力、吸引力、战斗力和号召力。主要依靠提高党组织系统内部运行质量和整体水平，充分发挥它对农村其他组织和农村各项工作的影响力、渗透力、推动力，引导和带领中国广大农村居民走共同富裕道路，真正起到促进农村两大文明建设健康发展的坚强领导核心作用。乡镇党委和农村党支部都要严格按照党章和《中国共产党农村基层组织工作条例》以及其他有关规定，建立健全党内各种组织制度和各项工作制度。农村基层党组织和农村党员，以及党的群众组织和它的成员，都必须严格按照各自制定的章程和有关规定办事，在组织系统内部活动，不能超越其活动范围，强制干扰其他农村组织活动的正常开展。共产党员要严格遵守《宪法》和国家法律，自觉接受法律监督和群众监督。要从法律上和制度上保障各级人民政府全面履行其职能，依法独立地行使职权。乡镇“七所八站”党组织统一由乡镇党委领导，保持乡镇党组织系统的完整性和统一性。

　　2.推进乡镇政府机构改革，转变政府职熊，精减机构，裁减冗员，转换乡镇“七所八站”旧的管理体制和运行机制，建立与社会主义市场经济体制相适应的乡镇行政管理体制。

　　3.调整合并乡镇，科学规划中心建制镇。要从《宪法》和法律上明确规定取消村、组两级目前实际上存在着的行政建制。村民组不单独拥有集体土地所有权，原属于村民组集体所有的资金、资产、债权、债务等归原村民组现在人口占有、使用、继承、处置。要按照发展社会主义市场经济的客观要求，逐步打破村际间的地域界限和户籍管理上的制度限制，实行以农村人口现居住地或以具有一定规模人口群的农业经营实体和各种市场中介组织为单位，建立新型的社区性合作经济组织和村民自治组织，依靠利益机制引导，发展壮大农村集体经济，增强村民自治组织内部的吸引力和亲和力。

　　4.加强农村基层民主法制建设，进一步完善村民自治组织管理制度。要正确处理村民委员会与村党支部和乡镇党、政、群组织和各种市场中介服务组织、企业组织以及其他各类民间组织之间的关系，加强它对村民实行自我管理，自我教育，自我服务，自我监督的作用。村民自治组织机构、自治章程、村规民约以及村级财务政务公开制度等，作为实行村民自治的重要制度体系，必须依法进一步完善，进行规范管理。

　　5.调整合并农村中小学布局结构，优化配置教师资源，节约使用有限的教育经费。要按照教育发展和管理的一般原则，结合我国农村人口居住特点，彻底打破县（市）、乡（镇）、行政村区划界限，调整合并农村中小学布局结构，实行规模办学与边远山区办教学点授课相结合的基础教育管理模式。农村中小学合并后，师资力量由县（市）教育部门统一调配，办学经费和教师工资由县（市）财政统一管理，纳入县级财政年度预算中。不再保留的学校资产由县（市）国有资产管理部门评估拍卖，回收资金缴入县级财政金库，专项用于改善农村中小学教学设施建设。被保留下来的农村中小学资产，统一由县（市）国有资产管理部门管理。

　　6.改革户籍管理制度，消除城乡分割的户籍壁垒。全国统一的户籍制度已经完成了它的历史使命，现在已成为限制城乡政治、经济、社会发展进步的制度性障碍，必须尽快进行彻底改革。根据城市发展的一般规律，借鉴国际上特大城市管理的先进经验，制定中国特大城市人口总量规模控制和与城市人口结构调整相结合的新的城市户籍管理措施是必要的，也是可行的。但对全国的城乡居民来说，必须要按照国民待遇平等和人口自由流动的原则，实行按居住地管理的新的户籍制度，全部放开省会城市（特大城市除外）、地（市）城市、县城、小城镇等城镇户籍限制。

　　中国的改革是全面的改革，改革是社会主义制度的自我完善和发展。由于改革不能通过局部改革来实现，由于改革是整个社会政治经济体制的整体性转换，农村改革必须要与城市改革相配套，农村经济体制改革和政治体制改革必须与城市经济体制改革和政治体制改革相配套。只有同时解决农村系统“外部性”问题，尽量避免或减少与整个社会新旧体制转换过程中发生冲突、磨擦，中国的“三农”问题才能够从根本上得到解决。

　　参考文献：
　　[1] 江平。中国土地立法研究[M].北京：中国政法大学出版社，1999.
　　[2] 李文.中国土地制度的昨天今天和明天[M].吉林：延边大学出版社，1997.
　　[3] 黄崇岳.中国历朝行政管理[M]. 北京：中国人民大学出版社，1998.

　　Rural Land Policy, Distribution Policy,
　　Management Policy—“Trinity” of  Rural  Reform  Concept

　　ZHANG Xin-guang
　　(The Editorial Department of the Journal, Xinyang
Teachers College, Xinyang 464000,China)

　　Abstract: The rural politics, economy and community are an organic unity. In the next step of deepening rural reform, the former one-sidedness and short-termed measures, which only emphasized the individual progression. Should be abandoned. With the “entire pushing-on and key-point breakthrough” as the basic policy, the systematic reform of the land policy, distribution and management should be held together as “trinity”, harmoniously functioning. The orientation of rural land system innovation is, through the
whole country, to carry out the integration of the two forms of land ownership systems, which are the system of the family-owned cultivated land and the state-owned uncultivated land (including the forests, mountains,
prairie, wastelands, marshlands, waters, roads, etc). Stretching out and regulating a new rural distribution
system must be matched to the reformation of rural land ownership system, and suited to the establishment of
comprehensive socialist market economic management system. These must be done step by step. At the same time, the economic and the political restructuring in villages must keep pace with those in urban areas. Only when we solve all the “external” problems, be solved with as less conflicts which resulted from the process of system transformation and reformation, as possible, can we settle the “agriculture, rural farmer ”problems once for all.

　　Key words: rural reform; trinity; rural land policy;
distribution policy; management policy; comprehensive
reform; external problem.

                （张新光 信阳师范学院  学报编辑部 ，河南  信阳 464000）