——反思政府职能的“无为哲学”
去年以来，温州经济进入了“严冬”。2003年上半年，温州gdp增长滑落到浙江省倒数第二，7、8两月更是排在末位。特别是工业增长速度已由减缓发展到负增长，去年上半年，规模以上工业企业实现总产值、轻工业企业实现工业总产值、新产品产值以及大企业、大集团实现销售等指标均低于全省2-3个百分点，出口增长低于全省平均水平11个百分点，工业经济总量退居全省第五，生产、销售增长速度均位居全省末位。今年1月份温州工业竟出现负增长，增速为-1.1%，而杭州是24%，宁波是18%，台州是0.3%。
每年有300多个县级以上单位去考察学习的温州，到底是怎么了？对我们的启迪有哪些？这很值得我们思考。在先进城市大步发展的时候，我们应当去借鉴；但当先进城市的前进道路上出现波折的时候，我们更应当去剖析。只有学人之长、避人之短，我们才能走得更稳、更快、更好。
当前的温州经济之所以发生波折，从短期来看有电力短缺、市场供求等客观因素，从长期来看有资本外逃、企业外迁等原因，但我认为，是与其政府的“无为哲学”有十分密切的关系。从历史、全面的角度分析，温州政府在发展地方经济这个重大问题上出现了一些失误，发生波折有其必然性。
一是对政府职能的认识不充分。温州经济是民营经济，是充分的市场经济，政府完全可以无为而治，这是温州政府的一贯看法。有一个说法流转很广，说温州的市长无事可做，一到节假日就去休闲、打球。以此验证，政府不管经济，经济反而发展得快；政府抓经济的诀窍就是不管经济。实际上，温州的思想认识有一大误区：混淆了市场经济体制与地方经济发展这两个不同的概念。市场经济体制是经济发展的心脏，体制机制越活，发展动力就越强，温州的成功也就是得益于企业决大多数是民营企业，政府营造了灵活的体制机制环境。但是对一个地方来讲，仅有动力强劲的“心脏”是不够的，必须有一个强有力的“躯干”，即广阔的发展平台，富有竞争力、特色鲜明的产业规划及其配套政策，有利于留住企业、吸引投资的政务环境等等，而在去年以前，我们很少看到温州政府在这方面的作为。即使就温州的市场经济体制而言，也有不完善的地方。比如，温州政府在维护市场秩序上就是典型的“该管的事，管的不彻底”，虽然加了整治力度，但“不久前各地查获的伪造的文凭、身份证等等，不少就产于温州”， 温州人为此而牺牲了诚信和长远利益,同时家族型经营体制也束缚了企业运用社会资本、实现跨越发展的能力。我认为，不论是现阶段的社会主义市场经济，还是一个地方的经济发展，都处在一个“青春期”，不仅其自身发育得不完备，而且对政府来讲具有正确引导、有效扶持、营造环境的职责。“青春期”的特点既决定了政府应该“有所不为”，也决定了政府“有所作为”的方向，在思想认识上片面的“无为”政府职能观必须抛弃。
二是拉开城市框架、拓展发展空间、优化要素配置的力度不大。温州是一个中小城市，也是一个资源短缺型城市。全市辖3个区2个市6个县，总人口750多万人，其中市区人口 190多万人，市区建成区面积100平方公里，人均占地面积只有52.6平方米（常州是95平方米左右，理论标准是100平方米），市区的范围主要局限在一个区。高密度的人口有利于经济发展集中化，但也制约着经济发展的空间。温州的企业大多分布在乡镇，但在完成原始积累后，企业对硬件环境的要求更高，向外扩张欲望更强。令人惊诧的是温州政府在为企业开辟新空间上的作为极不显著。成立于1992年的温州经济开发区，到2002年实际开发面积只有2.45平方公里，实现gdp30亿元、财政收入5亿元。同时，温州对用地、能源两大资源缺乏有效的整合配置，在建设用地上，工业用地规划总量小、储备少、熟地缺，用地紧张抬升了商务成本，如瑞安2002年的工业用地需求在万亩左右，用地指标却只有1500亩；温州很多郊县甚至镇上的地价已达每亩25万元左右，远远超过上海郊区及苏南的地价；市区妙果寺小商品市场中，面积仅四五个平方米的小店棚经营权转让曾爆出一年13万元的天价。在电力供应上，不仅总量不足，而且网架不能适应扩能、外购的需要。此外，在港口建设上，温州未能较早地重视和放大历史港口城市的作用，港口建设步伐明显滞后。由此看来，如果温州能够超前考虑到自身资源的局限性，认识到城市化是步入新世纪后推动经济发展的重要手段、城市是企业裂变扩张的最佳平台，统一整合资源，拉开城市框架，做优引资载体，扩充重大生产要素的供给，那么就可以建设新的经济增长极，不会慢了一大步。
三是在本地工业产业的规划定位上具有片面性。温州的产业格局一直以轻工业为绝对主导，拥有“中国鞋都”、“中国合成革之都”、“中国包装城”、“中国眼镜城”等19个“国”字规模的产业。温州市委、市政府也制定了“国际性轻工城”的目标定位和发展战略。但随着时间推移，轻工业的绝对优势，又在一定程度上制约了温州的发展，使其难以顺利进行产业升级与调整。近十几年来，温州制造业结构演变缓慢，唱主角的还是低附加值的劳动密集型行业，如皮革、服装、打火机等，而在今后的发展时期，我国新一轮的经济飞跃是以重工业、汽车、房地产等投资为主要推动力的，在浙江，以宁波为代表的重化工业和以杭州为代表的it等高技术产业发展势头十分迅猛，温州除了轻工业，其他类型的企业尤其是重化工业几乎是零，其结果就是在民营化改革的进程中使先发优势弱化，结构更新升级逐步形成困局，工业经济增长曲线也就必然由峰顶转向下滑。对一个处于经济成长性良好的地方来讲，必须通过改造提升传统产业，大力发展高新技术，实现产业的高度化。政府应当具有全球性、全局性、长远性的战略眼光，合理制定切合本地实际的产业规划，以及保障实施的政策措施，一味放任自流，不加积极指导，就难以实现持续快速协调发展。温州不仅在促进产业高度化上手段不多，而且在推动产业规模化上力度不大。它的大企业大集团发展步伐缓慢，去年上半年温州工业总产值超过亿元的企业有57家，工业总产值132亿元，同比增长16.7％，还低于全市平均水平1.8个百分点，而全省工业总产值超过亿元的企业有791家，工业总产值同比增长34.5％，低于全省平均水平18个百分点。同时，温州只有一家上市公司（原国有企业东方集团），政府在帮助企业筹集社会资本、扩大经营规模上无所作为。总之，产业的高度化问题和规模化问题，共同制约了温州工业竞争力的提高和发展的稳定性、持续性。
四是对大量的民间资本未能有效引导。截至去年１２月底，温州市全各类存款达1800亿元，居民的储蓄存款余额达920.3亿元。但与此成鲜明对比的是，温州全年固定资产投资规模是348.64亿元，增度只有19.5%，名列全省最后。温州的民间资本到哪去了？一是投向外地。早在2002年9月，温州民间资本集中下注四川巴中和自贡，35位温州老板与这两个市签下35个项目，总共投入15亿元；在苏州投下了35亿元；在东北，目前已有76亿元温州资本；而山东前往温州招商，一周就拿走投资136亿元。二是散到各地炒房地产，由温州一些民企组建的“温州财团”，更以千亿元左右的资本，在全国各地房地产市场“攻城略地”。三是企业外迁。据调查，目前温州有一定知名度的外迁企业已达1000多家，整体外迁的企业约250家。资本投向的转移，必然导致经济发展失血，发展后劲丧失。向对资本外逃、企业外迁现象，市委书记和市长是一个相同的解释，温州经济是“温州人经济”，不是gdp，而是dnp；资本转移是为了配置资源。我认为，温州本地缺乏让储蓄变为投资、增值的空间、项目和环境，这才是其中一个不可忽视的原因。作为一个地方政府来讲，所有工作的出发点是让人民共同富裕。2002年温州城市居民人均可支配收入是14591元，农村居民人均纯收入是5091元，远没有达到现代化标准。政府应当充分利用民间资本充裕的独特优势，千方百计把资本转为产业、实业，产生实实在在的物质财富，只有这样，才能防止出现经济泡沫，才能让750万温州人共同富裕。
五是温州的民企优势未能与发展开放型经济结合起来。温州的外资引进步伐一直缓慢，5年累计实际利用外资只有3亿美元，世界500强企业没有一家在温州落户。从客观来讲，温州轻工业为主的产业结构和极高的国内国际市场占有率，是嫁接型外资项目少的主要原因。从主观来讲，一方面是由于家族型企业经营体制所导致的观念上的障碍，另一方面是与政府缺乏利用外资引进大项目、发展高新技术产业的超前性、战略性思维有关。开放型经济的缺失，不仅使温州失去了产业升级的外力推动，而且以民营经济一条腿走路，当然就没有民营与外资两条腿跑得快。
六是是投资软环境弊病较多、促进经济发展的政策不完善。去年12月16日，世界银行在其网站公布了一份题为《改善投资环境，提高城市竞争力：中国23个城市排名》的调研报。在政府效能的排名中，温州和西安的政府效能在23个城市中是最低的。许多企业纷纷抱怨温州的软环境不行，致使他们必须离开那里，否则企业的发展将受到很大的制约。在一次座谈会上，一位从外地回来的温州籍企业家向市委书记李强询问：“同样是办事，为什么在外地两三个工作日就能办成，而这里却要拖上半年甚至更长的时间？”地方政府促进经济发展的重要手段是制定政策，但温州的政策体系并不完备。比如在吸引人才上，温州在当地教育尤其是高等教育与精英教育产出的人才大大不足的情况下，未能充分认识到人才政策是衡量一个城市投资环境的主要标志和体现一个政府是否具有科学发展观的重要依据，对人才工作并没有引起足够的重视，即使上温州政府网站，也查不到吸引人才的政策规定，而房价高、地域较偏的现实又无疑对吸引外来人才工作起到了雪上加霜的负作用。由此看来，发展环境确是温州的软肋，环境和政策的差距促成了企业外迁、工业下滑。
面对经济发展出现的新问题、新矛盾，温州市委、市政府积极应对，采取了多种措施，如加大基础设施投入力度，提出建设温州大都市的目标；建设半岛工程，增加工业用地；建设深水良港，提高港口吞吐能力；掀起“效能革命”，提高政府服务水平；扩建电厂，缓解电力紧张，等等。虽然我们有着“牛身已经过河，再抓牛尾巴”的感觉，但只要温州政府有新的更大的作为，温州是能够克服各种困难和矛盾，实现经济振兴的。在透析温州现象、阐述各种原因之后，还有一个大问题值得深思。就是一个政府对本地的经济发展，怎样才能做到正确把握大势，认清规律性，提高预见性，减少盲目性，争取主动，防止被动，自觉抵御经济的大起大落，？亡羊补牢，固然必要，但未必“犹为晚也”，况且要付出数倍的成本。因此，我们要全方位地认真查找经济发展过程中的各种矛盾，特别是要准确分析影响企业和个人投资行为的各种因素，增强预见能力，摆正调控导向，超前谋划，未雨绸缪，确保经济增长速度与质量、效益的统一，确保国民经济实现持续快速协调发展。这是政府应该“有为”的方面；有了这样的认识，政府就树立了“积极有为观”。
（作者单位：常州市政府研究室）
