摘  要：“城乡统筹”不等于“城乡统一”，社会保障的“城乡统一”是我们要达到的最终远景目标；而当前的“城乡统筹”却要求我们注意策略，既要明确目标、知难而进，又要不骄不躁、循序渐进！

    关键词：城乡统筹；城乡统一；社会保障

实现社会经济的“城乡统筹”发展，是新一届中央政府所作出的最具亲民特色和战略眼光的英明决策，学术界、舆论界和广大人民都对它给予极高评价，并寄予厚望。城乡社会保障的不统一、不公平是我国“城乡二元社会经济结构”中屡受诟病的“硬伤”之一；时至今日，许多人似乎从“城乡统筹”中看到了社会保障“城乡统一”的希望；最近，学术界也有人受到“城乡统筹”的鼓舞，大谈社会保障制度的“城乡统一”，好象社会保障“城乡统一”的美好明天就在眼前。但在我们兴奋和乐观之后，是否该冷静考虑一下这样一个问题，“城乡统筹”等于“城乡统一”吗？“城乡统筹”和“城乡统一”究竟是什么关系？

“城乡统一”是我国社会保障事业的最终发展目标

发展市场经济，必须以社会保障事业作支撑，有效率的市场应该是统一的市场，相应地，在社会保障方面也就要打破“城乡二元结构”，最终实现社会保障事业的“城乡统一”，毫无疑问，“城乡统一”应该而且必须作为我国社会保障事业的最终发展目标！这是因为：

首先，建立和完善社会主义市场经济体制是我国国民经济发展的既定战略方针，二十多年的实践已经证明，它符合全中国人民的共同利益，必须继续予以认真贯彻。社会主义市场经济体制作为一个制度体系，社会保障制度是其不可或缺的组成部分；我们选择了市场经济体制就是要通过市场配置资源来实现“效率优先”，“发展是硬道理”几乎没有人怀疑了；但市场也是个双刃剑，资本的逐利本性决定了，“看不见的手”不会主动关照弱者、“兼顾公平”，这就要求政府不仅要为市场“守夜”，更要适时伸出“看得见的手”，以保障大多数人能够分享经济发展的好处，社会保障制度就是这“看得见的手”上的一个重要手指。当前，我国农村居民占绝大多数，只有当社会保障制度惠及农村居民的时候，“看得见的手”才算真正充分发挥了作用，社会主义市场经济体制也才算真正得以完善，所以，从这个意义上讲，消除社会保障制度的“城乡分割”局面，实现社会保障事业的“城乡统一”，本来就是建立和完善社会主义市场经济体制的题中之意。最近世界银行公布的中国经济报告指出，“贫困与不均正威胁着中国经济的可持续发展”，“根据该报告，20世纪80年代初，我国的基尼系数是0.28，1995年增加到0.38，1999年进一步扩大到0.437，如果按照这个趋势，到2020年中国基尼系数将会上升到0.474”^①；这一方面告诉我们，我国社会主义市场经济体制的不完善不仅已经在当前造成了严重的社会后果，而且可能威胁中国的未来；另一方面，也使我们更加清醒地认识到，进一步完善社会保障制度对今后的中国是何等重要，如其不然，社会主义市场经济的关键词——“共同富裕”必将失色。失去“稳定器”的市场经济恐怕比物质匮乏的计划经济更加可怕！

其次，目前我国的消费品市场、主要生产资料市场基本实现了“城乡统一”、自由流动，而要素市场的发育却相对滞后，要素市场是市场体系的基础，基础不牢必然影响全局。事实上，由于土地市场、劳动力市场的“城乡分割”和发育不全，已经使我国的经济发展付出了不应有的沉重社会代价和经济成本，因此，建立起“城乡统一”的、发育完善的要素市场，将是我国市场化改革的下一步目标。中国农村人多地少，户均耕地只有0.46公顷，已有666个县的人均耕地面积低于0.795亩——联合国规定的土地对人口的最低生存保障线^②，农民工在城市就业的不稳定，使得这有限的土地成为农民迎接市场挑战的最后一颗“定心丸”，在没有其他保障作为替代的情况下，农民是不会轻易放弃土地的；可见，要想农村土地能够真正流动起来，就必须给农村土地对农民的社会保障功能提供一个替代物，这种替代物当然只能是社会保障制度。要富裕农民就必须减少农民，这已经在学界达成共识；减少农民也就意味着要加速农村劳动力向城镇的转移，而劳动力的流动是需要社会保障提供支持的，否则，农民就永远都摆脱不了在城乡间往返的“候鸟”身份，“城乡统一”的劳动力市场就无法形成，城市化进程也将受挫。所以，从我国的实际情况看，两大要素市场——土地市场和劳动力市场的进一步完善，都离不开社会保障，尤其是农民的社会保障！

最后，我们还应该看到，保障社会公平是政府应尽的义务；中国农民过去已经为中国经济发展作出了巨大牺牲，今天他们仍然在继续“享受”着许多制度、政策歧视，这其中就包括“城乡分割”的社会保障制度。实现全社会的公平、公正与和谐发展，是中国共产党立党宗旨和几十年来的奋斗目标，也是社会主义的本意。所以，建立起“城乡统一”的完善社会保障制度既是我党体现“三个代表”的需要，也是新时期社会主义伟大实践的需要，它不仅是一个经济问题，更是一个社会问题和政治问题！

既然我国社会保障制度的“城乡统一”既是应该的，也是必须的，那么，是不是说中央当前提出的“城乡统筹”就等于“城乡统一”了呢？

“城乡统筹”不等于“城乡统一”

当前，在学术界有一句时髦的语言——“给农民国民待遇”，诚然，多年来的城乡分治确实对农民是不公平的，表现在社会保障方面就是城镇居民比农村居民享受了多得多的社会保障和社会福利，这就使得学者们在做农村社会保障或其他农村问题研究的时候，都或多或少地带有一些“反歧视、争公平”的思想动机，笔者也未能摆脱其影响。但我今天要建议大家在考虑社会保障的“城乡统筹”和“城乡统一”时更理性一些，如果冷静地想一想，你会发现，虽然“给农民国民待遇”是无可厚非的，但社会保障的“城乡统筹”不等于“城乡统一”。我的理解是：

其一，根据发展经济学的观点，人类社会总是要经历从传统经济社会向现代经济社会过渡的不同发展阶段，而且各个阶段都有其各自的城乡经济社会结构；按照刘易斯的说法，城乡关系需要经历从生产力水平低下的一元结构到生产力水平有所发展的二元结构，再进而整合到生产力水平大发展的一元结构等不同阶段；而发展中国家一般都存在两个性质完全不同的部门，一个是仅能维持生计的传统部门，另一个是相对发达的现代部门；即发展中国家都要先经历二元结构的发展阶段，并在二元结构阶段的中期面临着逐步向更高水平的一元结构转换的任务；从理论上讲，这种阶段性是不可人为逾越的。现在政府和学界绝大多数学者都认为我国已经发展到了工业化中期（大家只是在中期第一阶段或中期第二阶段上有所争论），具备了由二元结构向更高水平一元结构过渡的条件；中央于此时提出“城乡统筹”发展战略，正是为了适应这种结构转换的需要，希望通过“城乡统筹”来逐步缩小城乡差距——至少在当前遏止城乡差距的扩大，最终实现城乡同步和谐发展；社会保障作为这种结构转换一个方面的内容，也就是要通过“城乡统筹”逐步走向“城乡统一”。但是我们应该看到，这种结构转换是一个相当长的历史过程，发达国家大多都曾为此跋涉了约半个世纪。所以，很明显，从这个角度看问题，对于社会保障来说“城乡统筹”只是实现“城乡统一”这个远景目标的手段或策略，在今天立即实行社会保障的完全“城乡统一”无异于揠苗助长！

其二，根据社会保障的通用定义，政府是举办国家社会保障计划的主体，责无旁贷。现在的问题是，如果我国马上就实行完全“城乡统一”的社会保障计划，政府有无足够的财力来负这个责任呢？根据《中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据，“仅2001年一年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，是1998年的5.18倍”^③，2001年中央财

③．国务院，中国劳动和社会保障状况白皮书[N]，人民日报，2002-04-30

政收入是8582.74亿元^④，可见中央为了维持占全国十分之一人口的社会保障就要拿出其当年财政收入的11.4%（当年全部社会保障项目只覆盖了全国人口的十分之一）；如果按照“城乡统一”的思想把社会保障全面铺开，那将会是怎样的情形呢？暂且把其他社会保障项目撇开，我们还是根据《中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据仅就基本养老保险一项来算一笔帐，“1998年至2001年，仅中央财政对基本养老保险补贴支出累计就达861亿元。基本养老保险的参保职工已由1997年末的8671万人增加到2001年末的10802万人”^⑤；如果年均参保人数按9736.5万人计算[（8671＋10802）÷2﹦9736.5]，则中央财政为基本养老保险年人均补贴221元；“全国目前有近1亿农村劳动力在城市打工，有1.33亿农村劳动力在乡镇企业中从事二、三产业的生产。同时，农村劳动力平均每年以1500多万人的速度向东部地区的大、中、小城市转移”^⑥。那么，按此规模和年人均补贴221元的标准，仅解决农民工基本养老保险就要求中央每年需支出约500亿元；这还不包括医疗、失业等其他社会保障支出、城镇社会保障扩面带来的支出增加，以及地方政府对社会保障的补贴和物价因素，假如把这些全部计算在内，财政补贴的规模岂不要达到数千亿元，那我国的财政可就要真的成为“吃饭财政”了；更何况，我国社会保障制度建设起步晚，存在巨大隐性债务需要政府兜底，“据世界银行测算，仅养老保险一项隐性债务规模就达50000亿元之巨，相当于我国2002年GDP的50%；实际执行的结果是，养老保险基金年年收不抵支，2002年中央财政为此补贴408.2亿元，同时该年末个人帐户空帐已累计达2000多亿元”^⑦。上面一系列数据表明，我国财政正在并将继续在社会保障这张薄冰上跳舞；要知道，我国的高速经济增长很大程度上是靠政府投资拉动的，如果强求“城乡统一”，用“公平”来拖跨财政的话，那吃亏的将不仅是城镇居民，农民可能受害更大。可见，就我国政府的财力来看，社会保障在“城乡统筹”原则下逐步推进，或有可为，近期内实现“城乡统一”是很不现实的。

其三，我们过去在进行有关农村制度设计时，总是满怀热情地“为农民争利益”，但却从来不问农民是否消费得起我们这份“好心”，往往“好心不得好报”，这一次我们会不会犯同样的错误？应该看到，当前农村居民和城镇居民收入差距很大，不能以城镇居民的消费水平去测度农村居民的消费需求；事实上，这几年劳动和社会保障部、民政部都一直在进行城乡统筹就业、农村养老保险和农村医疗保险方面的试点或实验，但效果都不好；出人意料的是，工作的阻力不是来自被我们经常埋怨的农村基层干部，也和我们深恶痛绝的“既得利益集团”无关，阻力恰恰来自农民本身，农民对社会保障试点工作普遍不理解、不热心，甚至公开抵制。农民们说：“我吃饭都困难，哪还有钱省到明天花？”“你给我将来保100块钱，不如现在就给我50块钱。”这不正是教科书中“需求层次理论”在实践中的通俗注释吗？城镇居民衣食无忧，当然就向往更高层次的社会保障；而农村居民正在为生存奋斗，就不得不“目光短浅”了。因此，我真的担心，如果在今天就强行推行社会保障的“城乡统一”的话，那么，我们对农民的未来所奉献的“责任心”会不会演绎为当前的“农民负担”？尤其在中、西部地区，这种担心恐怕是不需要通过实验来证明的。

既然如此，那么是不是说，“城乡统筹”将无所作为，我们应该放弃社会保障“城乡统一”的最终奋斗目标呢？

从“城乡统筹”到“城乡统一”

如前所言，社会保障“城乡统一”的发展目标是不可放弃的，为了最终实现这一目标，现阶段应以“城乡统筹”的思想统领社会保障工作的全局，分清轻重缓急，循序渐进，逐步缩小城乡差距，最终消除社会保障的“城乡分割”局面，从“城乡统筹”走向“城乡统一”。为此，要处理好下面几个问题：

首先，要确立社会保障“城乡统筹”的正确理念。现阶段，“城乡统筹”不是要求社会保障的内容、方式和执行标准完全“城乡统一”。我国人口众多，政府财力有限，地区差别和城乡差别巨大，这些因素决定着我国社会保障现阶段不能采用统一模式，而应该“统”“分”结合，并在渐进发展中以“统”融“分”。先力求做到社会保障基本制度全国统一、“城乡统一”，社会保障体系覆盖城乡，而其具体内容、方式和执行标准可以因地而异，城乡有别；而后，随着经济发展水平的提高，分阶段、有步骤地逐步化异趋同。

其次，在社会保障工作中也要处理好“发展”和“稳定”的关系，保住底线。一个国家的社会保障体系通常包括养老保险、医疗保险、工伤保险、社会福利与社会救济、最低生活保障等内容，如果把这个体系看成一个层梯结构的话，最低生活保障就是社会保障体系中必须守住的底线，因为按“需求层次理论”，最低生活保障处于需求层次的最下层。但由于养老保险、医疗保险、工伤保险等和要素流动有直接关系，即它们与“发展”的相关度更高，它们往往更容易获得政府的优先考虑；而不“稳定”因素的暴露通常具有“涓滴效应”，所以，与“稳定”关系更大的最低生活保障容易被忽视。有鉴于此，我们应调整工作思路，把保住底线作为今后社会保障工作的基本点，尽快建立起覆盖城乡的最低生活保障制度。鉴于城镇已经“应保尽保”，做好农村低保工作即成当务之急；浙江农村低保实验比较成功，建议发达地区农村低保可参照“浙江模式”，而欠发达地区则应充分利用现有社会保障资源，把“五保户供养”、扶贫措施、定期救济与优抚等按最低生活保障制度的要求进行整合和规范，并适当予以充实，这样做可以最大限度地减轻欠发达地区政府的财政压力。

再次，进一步做好城乡统筹就业工作，以此作为城乡社会保障融合的突破口。城乡统筹就业的指导思想就是要彻底打破工人的身份界限，把“农民工”部分地纳入城镇社会保障体系，逐步使“农民工”的称谓成为历史。之所以要以此为突破口，是因为从这里做起难度相对较小。一是它牵涉的面小，涉及的“农民工”人数不多，它只涉及在“正规部门”就业的“农民工”，根据其他发展中国家的经验数据，“农民工”在“非正规部门”就业的比例一般在60%左右，以此推之，即使覆盖现有“正规部门”就业的全部“农民工”，人数也只有8000万左右，更何况这8000万是要分批逐年覆盖的，所以政府的财政压力不大；二是“农民工”的流入地通常是发达地区，当地政府财政收入丰裕，有足够的财力做保证；三是城镇社会保障制度体系已经建立起来，开展这项工作时不需要另起炉灶；四是发达地区的文化氛围对“农民工”能起到熏陶、教育作用，增强“农民工”的社会保险意识，从而减轻了社会保障具体工作的难度。

最后，要充分重视并大力发展农村“社区保障”，将其当作国家社会保障制度建设的重要组成部分。我国农民一向有社区互助的优良传统，我们曾经在社区互助的基础上建立起为世界所瞩目的农村合作医疗体系，它就是一种农民互助性质的农村“社区保障”。现在许多地方农村合作医疗体系之所以瓦解，是因为原先为合作医疗提供补助的“集体经济”不复存在，如果政府能为合作医疗提供一定补助，农村合作医疗就能恢复起来，这样政府就能花少量的钱在广大农村建立起一个个农村医疗“社区保障”单位，把它作为理论上的“社会保障”的替代，并随经济发展水平的提高逐步增加政府补助，慢慢地把“社区保障”演化为“社会保障”；这样做既能满足农民的现实需要，又不至于使政府财政压力过大，是符合中国渐进式改革方向的一种现实选择！如果做得好，还可以总结经验，把这种做法向其他社会保障项目上嫁接，使政府能够达到花小钱办大事的目的。

综上所述，“城乡统筹”不等于“城乡统一”，社会保障的“城乡统一”是我们要达到的最终远景目标；而当前的“城乡统筹”却要求我们注意策略，既要明确目标、知难而进，又要不骄不躁、循序渐进！社会保障如此，在许多其他制度建设和全局工作上，“城乡统筹”与“城乡统一”的关系亦大致如此！

【参考文献】

1.       李守经，农村社会学[M]，高等教育出版社，2000年

2.       林义，社会保险[M]，中国金融出版社，1998年

3.       民政部政策研究室，中国农村社会保障[M]，中国社会出版社，1997年

4.          钱再见，中国社会弱势群体及其社会支持政策[J]，江海学刊，2002，（3）

5.          张德元，农村社会养老保险的昨天······今天！明天？[J]，民政导刊，2002，（3）。

6.          张德元，农村医疗保障出路何在[J]，经济学家，2003，（3）

【注 释】

 ④．林毅夫，中国还没有达到工业反哺农业阶段[N]，南方周末，2003-07-17

⑤．国务院，中国劳动和社会保障状况白皮书[N]，人民日报，2002-04-30

⑥．闻大中，城乡统筹就业是解决三农问题的关键[N]，劳动保障报，2003-03-05

⑦．见惊雷，中国养老基金局势严峻[N]，上海外滩画报，2003-05-15