从实证谈起：经营城市需要战略谋划

　　目前，中国经营城市较为成功的，既有大城市，也有中、小城市；既有东部较发达地区的城市，也有西部欠发达地区的城市。如杭州“对城市的土地、基础设施和生态环境等基础性资源进行集聚、重组和营运，取得了较好的经济效益、社会效益和生态效益，创造了城市发展的良好条件”(朱铁臻：《经营城市：提高城市竞争力的新理念》，《江海学刊》，2002．2)。贵州都匀市政府从1998年开始，采取“资本置换”运作方式进行旧城改造和市政建设，城市面貌发生了巨变，城市功能得到较大改善。该市通过土地资源、闲置厂房等出让，实现了以资产到资本的转化，为城市建设筹集到雄厚资金。我国著名经济学家于光远教授赞许为经营城市的创新之举。 

　　笔者认为，经营城市并不是把城市的所有资源和资产都拿来经营，它主要是指政府把传统的由政府直接投资并组织生产的公共产品推向市场，实现从资产向资本的转化，为城市发展和建设积累资金，谋求滚动发展；同时，政府要推进社会公平，改善生态环境，实现可持续发展。经营城市的精髓在于转变政府职能，提高工作效率，降低“政府成本”。 

　　经验表明，经营城市即使只在公共产品范围，仍然需要把握重点，批准难点，才有成功的亮点，而不能眉毛胡子一把抓。现在不少地方经营城市的内容过于琐碎，比如，把桥梁冠名权、广告发布权等等都开列进去。这有可能导致“抓了芝麻，丢了西瓜”。因此，经营城市需要战略谋划。 

　　21世纪中国的城市化趋势与经营城市战略 

　　经营城市的机制和战略，与现在和未来几十年的中国城市化趋势息息相关。 

　　21世纪中国的城市化趋势可以概括为： 

　　*大城市、特大城市持续发展； 

　　*由多中心城市带动的区域城市群(带)发展迅速； 

　　*中等城市呈崛起发展态势； 

　　*小城镇与城乡一体化同步发展； 

　　*大城市第三产业将上升为支撑国民经济的主导产业；中小城市，特别是小城镇还将继续进行工业化，而且以劳动密集型传统制造业为主； 

　　*可持续发展战略要求的城镇环境生态建设将更加严格，难度加大。 

　　从现在到2020年，中国城市化进程的形势非常严峻。发达国家人均GDP达到4000美元，市场才出现饱和过剩现象，我国人均GDP只有800美元上下，就已经出现市场过剩现象，而且突出地表现为农产品价格下降。短缺经济时期，农产品增量，农民就增收。现在，农产品增量，农民增收扑朔迷离，甚至因为成本上升，还会减收。其根源就在子农村人口过于庞大。所以，我们必须大力推进城市化进程。大城市和大城市为中心带动的城市群(带)要发展；中小城市要崛起，小城镇要发展，而且要由原来的数量增长转变为适度扩大规模，突出特色，提高质量，综合发展。唯其如此，到2020年，我国城市化水平才有望达到60％左右，城乡人口数字才可能发生置换。这必然导致我国城市大规模建设，资金需求将大规模上升。因此，经营城市公共产品，最佳选择在于实现产业化、市场化。现在，城市基础设施缺口很大，中小城市和小城镇尤显严重，兼之这期间将有4亿左右人口转移到城市，城镇基础设施和生活设施建设任务更加繁重。 

　　中国的城市化趋势，注定了成市经营呼唤战略指导。 

　　经营城市的重点、难点和亮点 

　　经营城市普遍内容 

　　经营城市的普遍内容，包括经营城市的基本力量和被经营对象的内容。 

　　经营城市的力量有政府力量和民间力量。 

　　政府力量是指从事经营城市过程中的政府行为。它主要体现在政府以城市经济发展、社会发展。自然地理条件为据，把持公共物品生产大局，适时决策，制定实施政策和措施，把建设项目等交给民间力量去实施，政府监督其遵守城市规划和计划。在此过程中，政府及其主管系统视自己为法人，视城市资源、城市基础设施和城市环境为产品，进行市场化运作，政府从中获取一定资金，用以扩大再生产，专注于城市建设；提高城市综合发展的能力和竞争力，提高环境质量，改善居民生活。 

　　在市场经济条件下；上述政府力量进行决策和管理的行为，就是经营城市概念的内涵。 

　　从事“城市经营”的是民间力量，如同企业生产一样，它们依据政府决策。政策和规划、计划，把城市资源如土地等、城市环境要素、城市水、路、电讯，公共建筑和服务设施等都作为商品进行生产和经营，经过市场运作，使之与资金货币和一般商品相结合，进行资本置换。这种使城市资源，城市基础设施、城市环境通过民间力量进入市场经济的活动过程，就叫“城市经营”。 

　　把政府力量经营城市的行为内容和民间力量“城市经营”的行为内容结合起来，就是经营城市的普遍内容。 

　　经营城市的重点，难点和亮点 

　　本文讨论的经营城市的重点、难点和亮点，是相对于经营城市的普遍内容而言的。 

　　经营城市的重点是土地、水、路和环境。这是涉及城市发展全局的经营内容，对经营城市具有战略意义。

　　经营城市的难点体现在需要处理的一些关系： 

　　第一，降低政府成本与规范市场运作的关系 

　　在经营城市中，政府要从直接经营中退出。但由此可能滋生直接从事城市经营的民间力量无法左右政府的管理效率问题。外商一般反映中国“政府成本太高”，办事效率太差。另一方面，中国的市场化发育还不成熟，比如房地产市场，不仅政府的宏观调控欠缺，而且中介、金融、城市居民的认知都存在问题。因此，必须认识处理好降低政府成本和规范市场运作的关系，还得认清经营城市非一日之功，要承认发展的阶段性。同时，必须认识经营城市的范围、规律和效果，不能盲目行动。比如，根据我国城市土地资本经营中仍存在转让与划拨，“双轨制”、土地供求问题突出，必须建立完善土地储备制。由政府垄断土地一级市场。降低政府成本与规范市场运作的关系很复杂，不可草率处置。 

　　第二，在经营城市中要细分可经营性资源和不可经营性资源，并处理好这种关系。观在有人主张“对一个城市所拥有的各种资源进行经营”。其实，并不是所有资源都适宜民间资本介入经营，如世界历史文化与自然遗产、一些特殊的旅游景区。城市的博物馆、图书馆、青少年宫和一些公共活动场所，还是该由政府拨款，因为服务公众政府责无旁贷。 

　　第三，经营城市与可持续发展的关系 

　　城市资源和设施的市场运作，会产生效益最大化的倾向，由此，必须认识到，经营城市中，不论外商投资，还是国内民间投资，对城市资源的开发和利用，都必须进行环境评估，严格保护资源，实现资源的可持续利用。 

　　第四，城市经营要严格执行城市总体规划，城市经营的建设项目，不允许超越具有法律效应的城市总体规划控制的范围。在加强政府管理的同时，还应发挥群众监督的作用。 

　　第五，经营城市要提高政府和主管部门干部素质和理论水平。这样，就可以杜绝“包装”、“亮丽工程”等所谓“政绩工程”劳民损财。 

　　经营城市的亮点——提高城市竞争力 

　　城市环境包括硬环境与软环境。通过“经营城市”，可以有力提升城市硬环境的现代化水平，这已经被杭州和都匀市的经验所证实。软环境既包括城市的教育，文化水平。政府服务和行业服务质量，以及法律、规章制度和政策等，也包括市场化体制和效率。经营城市过程中，硬件建设上去了，就可以直接提高城市功能。城市品位，改善城市环境，提高市民生活质量；同时可以推动包括直接从事公共物品生产和经营企业的城市第三产业的发展。总之，提高了城市竞争力——经营城市由此星光闪亮。

  （作者系中国社科院城市发展环境研究中心原主任，北京市政府专家顾问团顾问）