内容提要：作者认为，西部大开发以服务全国的“五大工程”为标志取得很大成就，西部经济增长速度连年超过全国平均水平。但东西部差距仍在继续拉大。三年大开发具有开拓性，也带有试验性。实施西部大开发战略需要进一步对生态环境建设与后续政策问题、西部资源的输出和就地利用问题、西部基础设施建设与制造业协调发展问题、改变东西部之间不合理分工格局问题、国家投资向西部倾斜问题、尽快消除西部贫困人口问题，国家对西部实施特殊政策问题，提高西部人民生活、教育水平问题等进行审视，对政策作出某些调整。

    关键词：西部大开发  五大工程  东西部差距  西部开发政策调整

    从1999年6月江泽民同志在西安提出实施西部大开发战略开始到现在已经三年多时间。三年开发具有开拓性，也带有试验性。在全国经济建设进入全面建设小康社会新阶段之际，有必要对西部大开发三年的成就，对政策的适应性和可持续性，对新的挑战和机遇，对未来发展的前景等，进行一次审视。本文是对这项工作所做一点尝试。

    一、西部大开发三年多来的成就

    西部大开发是根据邓小平“两个大局的”、结合中国经济建设的进程提出来的，是关系中国发展全局的大战略。没有西部的小康就没有全国的小康，已成为中央决策层和全国的共识。为此，中国政府把西部大开发的政策目标确定为：缩小东西部差距，促进区域经济协调发展，加强民族团结、巩固边疆国防，重点抓好基础设施和生态环境建设，发展特色优势产业，提高人民生活水平，在西部实现全面建设小康社会的目标。

    三年多来，国家为实施西部大开发战略进行了全面规划，采取了一系列重大措施，陆续安排了一大批重大开发项目。建设项目大体可分为三大类：（1）立足西部、全国受益的项目。主要有：生态建设、西气东输、西电东送、青藏铁路、南水北调。（2）改善西部基础设施状况的建设项目。主要有：铁路、高速公路、机场、电站、水利枢纽、城市基础设施、旅游景点与交通等建设等。（3）提高西部人民物质文化生活水平的项目。主要是在农村实施“油路到县”、“送电到乡”、“广播电视到村”，教育设施建设等。目前西部乡镇通电率已达98%，行政村通广播电视率达到97%以上。三年共投资28亿元，解决了1300万农民的饮水问题。

    据统计，2000～2001年三年间，西部共投入国债资金1600亿元，全社会固定资产投资达到6000多亿元，专家预测，预计五年内将达到1万亿元。与此同时，国家在扶贫解困、财政转移支付、税收返还等方面向西部倾斜。由于投资的大幅度增加，西部地区GDP增长连年加速。2000年增长8.5%，2001年增长8.7%，2002年增长9.9%，四川达到10.6%，均高于全国平均水平。

    总起来看，西部大开发时间不长，成就巨大，西部人民欢欣鼓舞，对未来寄以无限希望。

    二、服务全国的五大标志性工程

    东部沿海开放战略以建立深圳等五个特区、实行对外开放为突破口，带动整个东部沿海地区的对外开放；西部大开发则从生态环境建设、西气东输、西电东送、南水北调西线、青藏铁路五个重要工程和其他基础设施工程起步，为西部的更大规模开发打好基础。

    五大工程是西部大开发的突破口和标志性工程。它不仅是使西部受益的工程，而是服务全国、普惠全国的工程。

    生态环境建设，包括天然林禁伐、退耕还林还草、防沙治沙、天然草原恢复等，是为防治长江洪涝、黄河断流、北方地区沙尘暴的主要举措，是全国性的生态环境保护和治理工程。

    西气东输，主要是把新疆、陕甘宁、重庆、四川的天然气输往中部和东部，为这些地区提供民用、发电、化工原料的气源。

    西电东送，主要是开发广西、云南、贵州、四川、黄河上游的水电和陕西、山西、内蒙古的坑口煤电，为南部、东部、中部、北部的更快发展提供清洁、廉价的能源，改善全国的能源结构和治理环境污染。

    青藏铁路完全建在西部，首先对西藏的开发建设有重要意义；但更为重要的，是为加强全国的民族团结、建设西部边疆和巩固国防提供重要保障。

    南水北调更是关系全国大局的工程。工程的西线涉及雅砻江、大渡河、通天河等几条长江上游的重要江河。在这些江河上，既要建设电站、承担向东部提供电力的任务，又要承担向黄河输水、解决西北缺水的责任。

    西部大开发以五大标志性工程为突破口，是从有利于西部与中、东部协调发展、使全国受益出发来安排的。这种安排虽然促进了西部开发，但所形成的仍然是西部开发和输出资源、东部加工制造的产业分工格局；从受益的角度看，东部将享有加工制造的高附加值收益，西部则只能得到资源开发的部分收益。同时，在建设过程中这些工程所需设备和材料，有相当大的部分要在东部和中部采购。从投资的使用看，西部投资估计有40%左右要在东部和中部采购中实现，这种高比例采购投资，对东部和中部的发展将起重要的带动作用。这些情况表明，五大工程建设西部是受益者但主要是做贡献者，东、中部也是做贡献者但主要是受益者。从舆论看，原来担心“西部大开发要影响东部的发展”，“中部不东不西，‘不是东西’”等等说法都已听不到了，而忧虑东西部差距进一步扩大的声音反而又多了起来。

    三、东西部差距在西部大开发中继续扩大

    西部大开发的基本目标是缩小东西部差距，富裕西部人民，促进区域经济的协调发展。但从实行三年的结果看，东西部差距不仅没有缩小，而且在继续扩大。

    从人均GDP看，西部人均GDP从1998年的498美元增加到1999年的522美元，2000年的566美元，2001年的605美元，2002年的663美元，2002比1998年增长33%。而同期东部人均GDP由1998年的1212美元增加到2002年的1704美元，增长41%。（见表1）

    注：《中国统计年鉴1999》第113页表4－3（1998年人口）、第63页表3－9（1998年GDP）；《中国统计年鉴2000》第96页表4－3（1999年人口）、第61页表3－9（1999年GDP）；《中国统计年鉴2002》第94页表4－3（2000年人口）、第59页表3－9（2001年GDP）；各年全国GDP和人均GDP摘自《中国统计年鉴2002》第51页表3－1；美元根据《中国统计年鉴2002》第612页17－2表“2001年美元汇率”折算，即1美元＝8.277元人民币折算；2002年数据摘自国家统计局2003年2月28日发布的《中华人民共和国2002年国民经济和社会发展统计公报》（www.stats.gov.cn）。

    从西部与东部人均GDP差距的比值看，1998年为1：2.43，即东部比西部高1.43倍，1999年为1：2.49，2000年为1：2.42，2001年为1：2.56，2002年为1：2.57。五年间由1：2.43扩大到1：2.57。（见表1和图1、图2）

图1：1998－2002东西部人均GDP差距（美元）		图2：1998－2002东西部人均GDP差距呈继续扩大态势

    从GDP增长率差距看，1998－2002年四年间，东西部GDP增长率，以1998年为100，东部11个省市区GDP四年增长指数分别是：7.36%、20.51%、32.85%、44.59%；西部12个省市区GDP增长指数分别是：4.82%、13.70%、24.59%、36.20%，四年时间，西部与东部的增长率都有很大提高，但西部与东部增长率的差距却由2.54个百分点扩大到6.81、8.26、8.39个百分点，呈逐年扩大趋势。

图3：1998－2002东西部GDP增长指数差距（1998＝100）

    上述几组数字均说明，这几年西部发展加快，而东部发展更快，这是东西部差距进一步扩大的根本原因。

    东部所以发展更快，主要是东部内在的自主增长率大幅增强，形成强大的自我积累、自我发展能力；同时又面临一个新一轮国际资本和高科技产业向中国东部转移的重大机遇，外国投资者“不仅纷纷将公司的制造部门转移到中国，而且也将部分研发部门设到了中国，形成了外国企业竞相与中国结合的所谓‘中国蜜月’。”（引自《央视国际》2003年1月30日）现在东部已进入制造业和服务业拉动经济更快增长的时期，产业结构迅猛升级，不仅增长速度快，而且增长的附加价值高；而西部的经济增长还处在依靠国家对基础设施投资拉动的阶段，制造业和服务业远远没有发展起来，自我积累、自我发展能力很弱，一旦国家投资减少，速度还有可能下降。东西部差距扩大的严重性，外国人似乎比我们看得更清楚。在2003年1月28日闭幕的瑞士达沃斯世界经济论坛年会上，美国前总统克林顿说：“中国面临的最大挑战是东西地区的差距问题，这不仅是个经济问题，而且也是个政治和安全问题，这个问题如果不能解决好，将会拖中国经济的后腿。”（ 引自克林顿：《中国面临最大挑战是东西部地区差距》，《央视国际》2003年1月30日）。美国摩根士丹利首席经济学家史蒂芬•罗奇最近在《中国的全球地位》的预测报告中说：中国在2002年全球GDP和世界贸易增长中分别作出了17.5%和29%的贡献，同时也必须克服三个宏观经济方面的挑战，其中之一就是“必须从东部向西部推进，以实现一个地域分布较平衡的经济体系。”（引自《中华工商时报》2003年2月24日）。

    人们都知道，缩小的方法不是抑制东部的发展，而是保持东部持续快速发展的同时，进一步加快西部的发展速度。如何做到这一点，是西部大开发面临的重要决择。

    四、西部大开发投资尚未达到全国人均水平，更未向西部倾斜

    三年来，西部的开发建设资金主要来源于中央政府的国债资金和银行的配套贷款，全社会固定资产投资为数达6000多亿元，地方政府投入很少；国家财政转移支付资金主要用于公务员和教育、卫生等事业单位人员的开支，基本没有经济建设投资；外国资本、港台资本、东部资本和西部民间资本投资有所上升，但为数甚少。总起来看，西部地区全社会固定资产投资与全国、与东部仍然有很大差距。（见表3）

    从表3及国家对西部的国债投资等数据看出，2000～2002三年间，国家投入西部的国债资金为1600亿元，约占全国三年国债发行总额4500亿元的35%，按人均投资比例看，略高于西部占全国人口的比重。但正如前面所说，这些投资并非全部用在西部，更非全部在西部实现。

    从全社会固定资产投资人均水平看，1999年，西部比全国低36%，比东部低60%；2000年，西部比全国低32%，比东部低55%；2001年西部比全国低33%，比东部低55%；2002年西部比全国低54%，比东部低60%。

    东部人均投资水平高于西部，有外国投资、港台投资、民间投资比重高等不可比因素，但国有经济投资是不应有大的差别的，甚至西部应当高于东部；然而从表中看出，国有经济的投资差别也是很大的。1999年西部占全国国有经济投资22%，而东部则为54%；2000年西部占全国国有经济投资22%；东部则占53%；2001年西部占全国国有经济投资24%，东部则占51%。这一组数字表明，西部国有经济投资虽略有增加，但增加甚微，远未达到西部拥有29%人口应达到的比重，更未向西部倾斜。

    邓小平在阐述“两个大局”思想时，特别强调东部实施对外开放是一个大局，全国要顾全这个大局；在讲到适当时机进行西部开发时，指出这也是一个大局，全国也要顾全这个大局。以上几组数字说明，西部大开发投资虽有较大幅度增加，但尚未体现出邓小平提出的顾全西部开发这个大局的思想，投资向西部倾斜的力度远远不够。

图4：1999－2002人均全社会固定资产投资东西部差距

图5：1999－2001人均国有投资东西部差距

    中国实行扩张性财政政策包括今年在内已经六年时间。全国六年总计发行国债8000多亿元，加上银行配套贷款，估计要达3万多亿元以上。在这种情况下，无论财政还是银行，承受的压力都已很大，国债发行淡出已不可避免。国债发行淡出之后，如果没有其他政策替代，国家对西部的投入将会减少；国家投入减少，而西部自我积累、自我发展能力又很低，GDP增长速度将会下降；这种格局一旦出现，西部大开发的势头将受到抑制，东西部差距将进一步扩大。这种情况是我们不愿意看到的。同时，一些国债投资项目已开始进入偿债期。上一任借债，下一任还钱，已成为不可改变的格局，而地方政府官员和企业领导许多都没有这种思想准备，有些人压根没有想到要还钱。西部大开发是需要几十年、上百年为之奋斗的事。现在各地都在制订2020年全面建设小康社会的战略和目标，期望值一般都比较高，雄心壮志，确实鼓舞人心；但对投入产出的关系却注意不够。全面建设小康社会的目标是产出，而产出是需要资金和项目的投入来实现的。如果没有长期稳定的开发资金来源，没有可行的政策保障，没有具体的项目支撑，等于只有产出设计而无落实的投入，这是危险的。建立长期稳定的开发资金渠道是西部大开发尚未解决的重大问题，必须认真进行研究。

    五、对质疑者的回答

    西部大开发战略实施以来，不时听到西部大开发要不要进行、怎样进行等不同的声音。近来，这种声音公开见诸报端，有的是中央政府的官员在国际高层经济论坛上的发言。

    一位官员在3月24日“中国发展高层论坛2003年会”上演讲一开始，就对某些财政倾斜政策提出了疑问，他说：“资源、环境、人力、资本、技术和制度等生产要素的有效组合的实际不平衡，决定了区域经济增长及地区发展的不均衡是难以避免的……中央政府不应该、也不可能长期通过财政赤字的方式对欠发达地区增加投资，以保持经济的增长，否则，将影响财政的可持续性，结果呢，只能增加税收，或扩大政府的债务规模，进而就可能使民间的资金减少，或者使利率提高；反过来，财政的不可持续性，又会影响经济增长的可持续性……不断向欠发达的地区投资，人为完成经济布局是否可行还值得探讨。”这位官员举日本及意大利为例：“日本的北海道曾大搞基建，想吸引大企业去投资，也搞了很多项目，我去过一次，听说基本上是失败的；还有意大利的南部开发，也鼓励企业到那儿投资，但是呢，几乎都是不成功的。”他认为，人力及资源从不发达地区流向发达地区不可阻挡，某些地方没有必要强拧着搞倾斜或投资，人才流向发达地区可以提高收入，原来的欠发达地区也因人口结构调整（人口减少）可以提高收入，这位官员的“大胆”论断震撼了全场。更精彩的是他关于财政职能的论述：“除了完善基础教育，公共安全、国民保障，基础设施等公共服务外，我们财政能干什么？很多省长找我要钱，说是希望加大投资，以缩小地区间的不均衡，我讲这是两码事，今后最优的配置如果不靠市场发挥作用，单指望政府的话，是没有好结果的……公共财政只是弥补市场缺陷，而不能替代市场力量，地区发展的关键是要发挥市场配置的作用，创造发挥市场作用的政策环境。”（引自2003年3月25日《中国经济时报》记者曾业辉、乔国栋报道：《中国财政到底能干什么？》）。在文章中，这位官员讲的欠发达地区实际指的是西部，但他没有明确讲出来。

    一位学者在一篇文章中说：“西部大开发是重大的经济发展战略决策，是必要的、正确的。然而，它是一个逐步推进的市场经济工程，还是一个计划经济下的人为的‘大开发’，这就是一个值得讨论的问题。西部虽然有许多引人心动的资源，但是许多地方都是土地贫瘠、雨少干旱、严重缺水的地区。……如果投入大量资金人力物力去开发，也许可以取得显赫一时的‘政绩’，但结果会造成人口涌入，水源更缺，生态失衡，又何以生存和发展？……苏联历史上几次‘东部大开发’、‘草原大开荒’均以失败告终的教训值得认真吸取。”（引自《商业周刊中文版》2002年第8期《中国经济发展的关键时刻》）上述两位论者的观点是一致的，归纳起来：一，以某些国家开发欠发达地区的失败为例，暗示西部大开发也不可能成功；二，认为西部大开发是计划经济下的人为的大开发，是政府不断向欠发达地区投资、人为完成经济布局的大开发，这种办法是否可行值得探讨；三，西部大开发应是一个市场经济过程，地区发展的关键是要发挥市场配置资源的作用，单指望政府的话，是没有好结果的。

    怎样看待这两位有影响人士的观点？

    首先，西部大开发应不应当进行是毋庸置疑的。在世界上，几乎所有国家特别是大国，都有发达地区和欠发达地区，都有开发欠发达地区的历史，发达国家还有治理产业衰落地区的历史，都有成功的经验和失败的教训，美国开发西部显然是成功的，欧盟治理产业衰落地区的经验是可借鉴的，从目前俄罗斯开发东部石油、天然气和铺设到太平洋港口和中国的输油管道等建设来看，是历史上开发的积累和延续，开发东部并没有失败，更大规模的开发还在后边。中国西部不仅拥有丰富的资源，而且有占全国90%左右的少数民族，有西藏、新疆这样的战略要地，有蔓延1万多公里的陆上边境线，有复杂的周边环境，而且仅建国50年到现在就已进行过两次大开发，形成了相当可观的现代工业和军事工业基础，现在若不进一步进行西部大开发，就可能把东西部差距扩大到西部难以承受的地步，就有可能引起政治、经济、社会、民族、宗教等种种矛盾，这对整个国家的发展和稳定是很不利的。这些都告诉我们，西部不能不开发，而且必须大开发。文章作者指出，西部生态环境极其脆弱，开发就会使生态环境进一步恶化。假如西部大开发象1958年“大跃进”那样破坏生态，这种恶果肯定是会发生的；然而使我们欣慰的是，国家在制定西部大开发规划时，就把生态环境建设放在首要地位，并且采取了“粮食换生态”、“移民换生态”等政策，大规模地推进以防治长江洪涝、黄河断流、北方沙尘暴等影响全国的灾害为目标的史无前例的行动规划。这些举措告诉我们，西部大开发本身就是以保护和治理环境为目的的开发，对生态环境的破坏要深刻警惕，但不必忧虑。

    其次，开发模式概括起来无非是政府主导开发、市场配置资源开发、政府与市场相结合开发三种模式，三种模式都是“人为”开发， “非人为”的开发或“自然”的开发并不存在。选择哪一种模式，要从中国的实际出发。中国在上世纪50年代、60年代进行的两次西部开发都是在高度集中的计划经济体制下、由政府主导来进行的，目的是调整畸形的产业布局、建立国家战略后方基地。从历史的角度看，这两次开发都是正确的，对全局的贡献、特别是国防建设的贡献都是很大的，否则西部不知比现在还要落后多少倍。现在进行的第三次开发，体制背景与前两次比发生了根本变化。确切地说，西部大开发是在中国的经济体制由计划经济向市场经济转型、在全国已初步建立起社会主义市场经济的条件下进行的。在这种背景下进行西部大开发，已不可能再现毛泽东一声令下，千军万马、浩浩荡荡、义无反顾地开进西部进行三线建设那种模式，让东部的企业、职工无条件地搬往西部的体制已不存在。按市场经济规律，由市场来配置资源，通过市场的作用和利益的驱动，把各种生产要素吸引到一个区域来从事开发的机制已经出现，但仅限于东部一些基础设施完善、市场经济发达的地区，西部尚不存在这种条件。第三次西部大开发首先要上马的主要是生态环境和基础设施建设这样耗资巨大而又需要相当长的时间才能获得回报的工程，有些完全是无偿投资的社会公共工程，这样的工程，在任何国家都要靠政府的力量才能实现，市场的力量根本无法承担；但也有不少项目是可以通过市场经济配置资源的作用来推进的。在这种情况下，用政府和市场相结合的办法，把国家的力量和各方面的力量统统调动起来，发挥出来，就成为西部大开发模式的最佳选择。如果不是这样，而是等待市场经济条件成熟后再启动西部的开发，中国的经济、政治、社会、民族团结等将会受到多方面的损害，其影响将是很大的。

    其实，中国在实施沿海发展战略时，也采用的是同样的做法。当时计划经济体制占据主导地位，市场调节只是辅助手段。在这种情况下，邓小平提出，用战争年代建立“陕甘宁边区”的做法，“杀出一条血路”来建立经济特区，在特区范围内实行市场经济的特殊政策，形成一个政策洼地，让各种生产因素都向那里流动，同时在特区外部仍按计划经济办法在基础设施建设等方面给以支撑，使特区获得市场经济和计划经济双重好处，这是深圳成功的重要原因。

    第三，用财政资金对欠发达地区的开发进行投资，是国际上普遍采用的政策。在发达国家，对产业衰落地区的治理同样采取了政府援助政策。否定用财政资金支持欠发达地区开发的说法是不正确的。

    财政资金包括财政直接投入、国债资金投入、财政转移支付、税收返还、银行配套贷款等多个方面。中国西部大开发，使用了国债资金和其他资金。发行国债是中国政府为扩大内需而实行的积极财政政策的重要举措。西部大开发三年间，共投入国债资金1600亿元，加上其他资金，总投资达到6000多亿元。兴建的五大标志性工程，都是服务于全国的工程，建成后，主要受益者是东部和中部，同时，据我们的初步估计，这些资金约有40%左右用于采购设备和材料，而且主要是在东部和中部实现的。说明西部大开发对实现全国扩大内需的方针、带动全国经济的发展已经起了并在起着重要作用。从这里还可看出，把财政资金投入西部大开发决不仅是为了保持西部经济的增长，而是为了全国的整体发展。

    六、西部大开发的政策需要进行调整

    根据以上几个方面的分析，我们认为，西部大开发的政策需要作出一些调整。

    第一、进一步加大对西部的投资力度，加快开发步伐。西部经济增长在相当时期要靠投资来拉动。三年来国家虽然对西部投入大量资金，西部经济增长有所加快，但投资力度尚未达到全国人均投资水平，更未向西部倾斜。要遏制东西部差距的进一步拉大，在投资上，第一步要使西部地区的投资达到全国人均投资水平，第二步要超过全国人均投资水平，使西部的经济增长速度保持在两位数水平。

    按照没有西部小康就没有全国小康的要求，西部要从2002年人均的663美元达到3000美元的全国小康目标，投入的资金估计要达到10多万亿元，如何筹集这样庞大的资金，不仅对西部，对全国都是一个巨大的挑战。过去三年主要靠国债和银行配套贷款，国债发行淡出后，必须建立起一个长期稳定的开发资金渠道。如独立发行西部大开发国债，专门用于西部开发项目；建立西部开发银行，专门为西部开发提供低息、财政贴息等配套贷款；国家税收返还和财政转移支付进一步向西部倾斜；适当调整中央与西部各省市区的共享税（增值税）分成比例；培育和发展西部的金融市场，特别是资本市场，引进国外银行和保险机构，在西部营造一个良好的区域融资环境。同时，为了保障西部开发政策的实施，应尽快制定西部开发法规。

    第二、逐步调整西部大开发中东西部的产业分工格局。

    西部开发资源、东部加工制造的产业分工格局是长期形成的，是造成东西部发展差距扩大的重要原因之一。这种分工格局如同世界上发达国家与不发达的国家分工格局一样，是不公平的。在国家之间，这种不公平只能靠不发达国家自己来解决，外部的援助不过是杯水车薪。而在一国之内，这种不公平，必须要由政府通过产业分工的调整来解决，否则就会造成一个省产业的畸形发展，经济不振，人民群众利益受损，甚至引发经济社会矛盾。

    不容讳言，现在西部进行的五大工程，四大工程都是由中央投资的，由中央直属的公司来承担开发建设任务的；税收的75%是上交这些公司总部、而后上交国家的；开发出来的资源，主要是输往东部和中部地区加工利用的；主要的设备、材料是从东部和中部采购的；西部所得仅是少量的税收分成、地方建材和生活资料的销售收入、少量的劳务收入。这种格局实际上又是原来东西部分工格局的翻版，具体的表现是，西部GDP增长速度加快，而财政收入、城乡居民收入并未同比增长，而且差距继续拉大。为此，西部大开发必须打破仅仅是开发资源、输出资源的概念，应代之以资源开发、资源输出与资源就地加工相结合的概念，使西部的产业逐步成为资源开发与资源加工相结合的产业。如西部天然气的开发，既要东输，同时也应利用廉价的天然气在西部进行加工，作为化工产品输出，以提高天然气的附加值。再如开发西部水电，对东部、南部、北部都是很重要的，但廉价的水电对西部来说，同样是有利的资源，西部完全应当利用这个资源发展高载能产业和制造业。西部一些城市有高科技军工优势，应利用这个优势发展民用高新技术产业。

    调整投资结构，加大对西部制造业和农业的投资。在西部大开发中，把基础设施投资放在优先地位是正确的，但基础设施建设必须与制造业协调发展。基础设施建设归根到底是为了开发西部资源（包括农业资源）、发展加工制造业、便利和提高西部人民生产生活水平。近年来西部基础设施建设取得很大成就，但也有一些项目如高速公路、机场等，建起来后，由于没有加工制造业相配套，物流、客流很少，建成就亏损的并非个别现象。因此，西部基础设施建设要分轻重缓急，不应一哄而上；不应孤立进行，要与西部特色制造业和其他特色产业同步规划、配套发展；在投资安排上，也要基础设施与制造业的发展同时兼顾，加大对制造业和农业的投资力度。

    西部的中心城市、老工业基地和工矿城市，如重庆、成都、西安、兰州、包头、昆明、贵阳、绵阳、德阳、攀枝花等城市，已形成大量存量资产和相当大的生产能力，聚集了大量的科技人才，许多国防高科技研究和开发机构也集中在这些城市，形成了许多重要产业和企业，在西部大开发中应重点扶持这些城市产业的结构调整、技术改造和特色产业的发展。

    第三、为西部生态环境建设的可持续性实施有效的后续政策。

    西部大开发把生态环境建设放在第一位，是完全正确的。因为西部生态的破坏，带来的是全国性的灾难，不在西部进行生态环境治理，全国始终不宁。但是治理西部生态环境必须有区别、有重点地进行。

    西部生态环境的形成有多种要素，有些地区，土地贫瘠、干旱少雨、严重缺水，几千年来人烟稀少，自然形成一种生态平衡。这是成万上亿年大气环流自然规律形成的，在这样的地区进行生态建设，反而会弄巧成拙，破坏生态平衡；有些地区不适宜人类生活和居住，生态被破坏是人类活动的结果，在这样的地区应推行“移民换生态”的政策，使生态平衡得到自然修复；再一类地区本来是森林和植被茂密的生态屏障区，但因为原始森林被伐，植被被开垦种粮，草原牲畜过载沙化，水利工程建设不当，造成严重的水土流失、气候异常、江河泥沙横流、断流现象不绝、洪涝灾害频繁、沙尘暴迭起。这类地区一般人烟稠密，并以牺牲环境为生。这类地区应该是生态环境治理的重点。

    现在西部进行的生态环境建设，把重点放在天然林禁伐、退耕还林还草、防沙治沙、天然草原恢复、水利工程的调节上，是完全正确的。从已退耕还林还草的几千万亩坡地看，植被幼苗已经成长，水土流失已有所减少；再如塔里木河多年断流的问题，由于上游水库适当放水，断流问题很快得到解决。但是这项工作必须进行长期不懈的努力，有国家的法律、政策和当地人民的利益作保障，才能见到成效，若政策出现闪失，法律失效，生态建设成果就会毁于一旦。

    生态建设政策中，最重要的是粮食的供给。在“谁来养活中国？”舆论甚嚣尘上的年代，人们讨论的是人口的增加、工业化和城市化的发展与耕地面积减少、水资源短缺等导致粮食供给不足的矛盾，当时还没有意识到生态也需要粮食去购买。现在根据已有资料推算，仅保障退耕还林还草一项，每年就需要粮食数千万吨。在今后粮食的供求规划中，必须把购买生态这一笔需求计算在内。

    农民退耕还林还草后，他们不仅要靠林、草收入维持生计，而且要靠林、草致富。这就必须把林、草变成既是生态的载体，又是可再生的商品，如可间伐的木材林、可轮伐的竹林、常年生经济林、多年生牧草等。农业要实现产业化、规模化经营，林业、草业更要走在产业化、规模化经营的前列。林业、草业发展了，农民致富了，以林、草为基础的生态环境就会变得更好。我们应当走出这样一条生态保护和农民致富相结合的道路出来。

    在西部进行生态环境建设是惠及江河中下游和全国的伟大事业，投入很大，收益很慢，许多收益明显，但无法计量。而要使这一事业取得成功，仅靠西部的力量是不行的，必须建立起一种补偿机制，以促进生态环境建设的可持续发展。现在世界许多地方，在江河流域、森林资源、水资源等方面，补偿机制已得到应用。主要的形式是公共支付体系，即用政府的税收，支付环境治理和管理的费用。这种形式虽然没有与上游提供的治理和服务的支出挂钩，但基本上还是体现了一方治理，多方受益者给予经济补偿的公益性原则。在特定的小流域范围，由下游受益区域和企业与上游提环境供治理服务的地区和企业建立自主协议进行补偿，也是一种比较好的形式。交易体系是另一种正在发展着的形式。这种交易主要通过地区之间的协议进行补偿，有些企业也采用这种交易，因为投资流域的可持续经营管理远比投资建立水供应设施和处理污染，能节约大量成本，更为经济。（参见杜受祜：《环境经济学》，《中国大百科全书出版社》2001年12月第1版）在中国，生态环境建设尚处在初创时期，不但没有补偿机制，更严重的是没有补偿意识。这种状况已开始引起重视，人们期望在西部生态环境建设工程中能有所解决。

    第四，集中力量尽快解决西部的经济社会的贫困。

    中国总体上已实现小康，基本上普及了义务教育，开始实施十六大制定全面建设小康社会的目标。但正如十六大所指出的，现在达到的小康还是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康。这个低水平、不全面、很不平衡集中表现在西部地区。全国3000万贫困人口，80%以上集中在西部；未普及义务教育的地区集中在西部；不通电、不通公路、不通广播电视、居民饮水困难的地区集中在西部；卫生条件最恶劣的地区集中在西部，……。只有使西部这些地区尽快脱贫，实现小康，才谈上全面建设小康社会。为此，国家的扶贫基金、财政转移支付资金、税收返还资金、教育投资等应向西部倾斜，尽快使这些问题得到解决。特别要由国家投资使西部的学龄儿童享受到免费的义务教育，在援助人民摆脱贫困生活上竭尽全力。

    第五、选择若干地区实行特殊政策，使这些地区先发展起来。

    在西部大开发初期，我们就主张，西部大开发应借鉴沿海建立经济特区的经验，选择若干地区，构筑政策洼地，吸引各种生产要素投入西部开发。最近，又有学者提出了类似的建议。同时，发达国家对欠发达地区和产业衰落地区的援助也为我们提供了有益的经验。在进一步开发中，应积极研究和采取这种模式。

    西部开发最大的困难是缺乏吸引外部投资和民间投资的政策环境。在广阔的西部全面实行特殊政策是不可能的，但选择若干地区，在较小范围内实行则有可能。西欧各国把受支持的地区大体分为三类：第一类是经济落后地区，主要目标是促进经济增长；第二类是产业衰落地区，主要目标是进行结构调整；第三类是新兴产业区，主要目标是发展新兴产业。（参见朱欣民、英David Shaw著《欧盟产业衰落地区的综合治理――英国默西郡案例研究》，西南财经大学出版社2001年3月第1版）西部可参照这种分类，把西部分为四类：一是重要资源和特色产业开发区，主要目标是促进这些有开发潜力的地区的经济增长；二是老工业基地，主要目标是对这些传统工业区进行结构调整和技术改造；三是新兴产业区，主要目标是扶持这些地区发展高新技术产业和新兴产业；四是特色农业产业区，主要目标是扶持这些地区特色农业区域化、专业化、产业化和现代化。这些地区范围不宜过大，数目不宜过多，要经过专家评估，政府认定，并要有科学规划。

    地区划定后，可参照我国沿海经济特区和西欧国家的经验，分别制定扶持政策。西欧国家的政策是：一，对企业向落后地区投资提供补贴。英国的补贴比例相当于企业设备投资的20%～44%；二，对开发区提供就业补贴。英国政府规定，在划定的开发区内举办企业，每雇佣一个人就业就向其补贴1.5万英镑。三是，利用国有企业投资带动其他投资。意大利政府规定国有企业必须把40%的工业存量资产和60%的工业增量投资布局在南部。四是，税收优惠。主要政策是，对企业投资实行免税，在一定时期内对投资收入免征或减征税负，实行加速或自由折旧等。五是，政府直接拨款在落后地区兴建基础设施、改善交通运输条件、提高教育水平、进行技术培训等。（同上）这些扶持政策与我国沿海经济特区政策有相同和相似之处，也有其特点，如为保障就业而实行的就业补贴，加速折旧和自由折旧等。我们还可根据西部实际设计一些新的政策。如果我们能在西部规划二、三十个这样的小区，分别实行不同的优惠政策，集中投入资金和各种生产要素，其效果比现在一些地区“撒胡椒面”的做法不知要好多少倍。国家西部开发办应出台这样的大政策。

                                           2003年3月7日于加拿大维多利亚大学

作 者：

    林  凌，四川省社会科学院，研究员，教授，博士生导师；

    刘世庆，四川省社会科学院西部大开发研究中心秘书长，研究员，E-mail:shiqingL@yahoo.com

    地址：成都市百花东路2号，四川省社会科学院，邮编 610072

    （本文是作者在加拿大维多利亚大学《中国西部大开发战略与全球影响国际研讨会》的发言（2003•3•6～8），2003年4月13日修改于成都）