2009年7月24日，“吉林通钢集团”的职工在通钢厂区内聚集，反对河北建龙集团（私企性质）对通钢集团（老牌国企）进行增资扩股，导致建龙集团派驻通化钢铁公司总经理陈国军被殴打不治身亡。此事一出，引起了各方强烈反响。左大培等左翼经济学家开始质疑现有国有企业改制的方向，引发了又一轮关于“民进国退”的争论，但主流经济学界基本上对此保持了沉默，使得争论颇有些像是独角戏。紧接着，在山西煤炭企业兼并重组过程中，被媒体爆出“国进民退”的问题，一时间学界、评论界思想精英纷纷出场，把山西推向了舆论的风口浪尖。而山西方面始终不承认存在“国进民退”问题，认为是“优进劣退”。也许，山西方面推动煤炭企业兼并重组的初衷是好的，但其采取的方式尤其是对于地方政府政策连续性与政府信誉的破坏，仍然让山西方面备受指责。在笔者看来，这是地方政府在转型期所出现的一个比较典型的施政教训，同类事件屡有所闻。最后，山西方面还是被舆论所逼，被迫在《人民日报》上发表文章做出了说明：整合后保留的1053处矿井中，国有办矿占19%，民营办矿占28%，以股份制为主要形式的混合所有制企业办矿占53%。这样，山西省形成了以股份制企业为主要形式，国有、民营并存的办矿格局。据称，民营企业作为接管主体的比例高达30%，“三分天下有其一”。对于这两起事件，国内思想学术界与舆论界的态度显然有着微妙的不同。而基于宪政社会主义立场，我们则试图从新的视角来审视国有企业改制问题。

 

　　实际上，近年来始终存在着“国企改制”问题的争论。由于国有制企业改革困难重重，腐败问题突出，亏损面积大，暗中的非正常国有资产流失严重，所以新自由主义者主张积极推行私有化，加大非公有制经济比重，甚至还有人提出应当搞“民营的社会主义”。

对于“国企改制”问题，我们认为必须站在更宏观的角度来加以审视。“国进民退”或者“民进国退”都不是问题的关键，关键是政治体制改革滞后以及产权制度改革扭曲的问题。

 

 

　　中国的经济改革过去一直有“增量改革”与“存量改革”之区分，所谓增量改革就是指非公有制经济的发展，所谓存量改革主要就是指国企改革。我们大力支持“增量改革”，但未必非要急于牺牲“存量”部分。在政治体制改革滞后的情况下，由于制度监督乏力，舆论监督缺失，工人维权艰难，大范围推进私有化性质的国企改制很容易出现官商勾结、国有资产大量流失和工人合法权益被侵夺的现象。一些地方政府为什么热衷于买企业？确实要具体问题具体分析。在国有企业改制过程中，由于制度不规范、监督不到位，使得寻租机会大量滋生，官商勾结的情节触目惊心。在政治体制改革之后，这些国有企业的改制自有宪政体制规制、健全的制度规范和社会公众的有力制约和监督，该怎么转制就怎么转制，应当不会再引发这样的争论。

 

 

　　自由民主主义支持私有化改革，首先是为了借助私有化改革进程来削弱集权的国家权力基础，并造就一个据说“必然支持民主化改革的新资产阶级”。新自由主义支持私有化改革则是为了进一步巩固和扩大改革中的既得利益者阶层的既得利益，而对于这种私有化改革是否有利于民主化进程并不感兴趣。然而在中国特色的“模拟市场经济体制”中所存在着的“权力资本化”倾向，使得自由民主主义的民主幻想却注定要破灭，因为有关调查显示，受惠于“权力资本化”进程的所谓“新资产阶级”，已经成为了新的既得利益者，其主流是怀疑甚至反对中国的民主化改革的。

 

　　何清涟曾在《中国改革的历史方位》一文里，对于“权力资本化”现象以及当前经济改革与政治改革的关系问题作了深刻揭示。她指出：

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

　　何清涟的上述论述证明了宪政社会主义始终坚持的一个重大命题：在处于新民本主义历史阶段的现实社会主义国家，国家机器的民主化与生产资料的所有制改革密不可分，而单向度的私有化改革则必然会使社会主义改革走向邪路，造成严重的社会不公，并必然造就出一个反社会主义、反民主化的“新权贵阶层”。早在20世纪50年代，原南斯拉夫经济学家爱•卡德尔就认为，正是“公有制的最初的国家所有制形式”为国家和党的官僚主义敞开了大门，造成部分人对所有制的垄断[2]。原波兰经济学家布鲁斯也在《社会主义所有制和政治制度》一文中把现实社会主义国家中的所有制改革和政治民主紧密地联系起来。

 

 

　　宪政社会主义一直认为，“增量变革”是中国前期经济改革得以成功的关键，而在经济改革后期对于“存量变革”（也即国有制企业改革）的推进，只能在与政治体制改革相结合的背景下，通过国有产权关系调整（即实现人民所有制产权与政府治权的分离）、完善现代企业制度、实现市场竞争机制来完成。宪政社会主义主张“大力鼓励和支持发展非公有制经济”（即推进增量变革），但反对无原则的将原有的国有制企业私有化，并建议通过对原有的国有制企业进行根本性的产权改革与现代企业制度改革来实现存量变革。

 

　　在1995年《现实社会主义的误区、困境与抉择》一书中，宪政社会主义明确提出了“有效地把官僚体制下的国有制经济真正转变为民主政治体制下的社会主义公有制经济的经济改革”目标。在1996年4月的小册子《关于十五年后中国改革的思想提纲》中，宪政社会主义理论提出：

 

　　我们认为，新民本主义时期的国有经济的所有制性质，不是全民所有制而是一种国家所有制。我们的经济改革目标之一，就是要改国有制经济为人民所有制经济（人民所有制经济同人民民主制政治相对应）。显然，从新民本主义阶段的国家所有制，到实行人民民主的初级社会主义社会的人民所有制，是必须经历的一个发展历程。那么，又如何实现国有经济人民所有化呢？我们以为，关键在于明晰所有制产权，转换政府职能。当前，国有经济的产权管理者一般都是政府，国有企业的企业家也基本上相当于一级政府官员，他们受政府委派，对政府负责，由政府调迁。在实行社会主义市场经济改革以后，政府一方面作为市场经济的宏观调控者，扮演着“仲裁者”的角色，另一方面作为与集体经济和私有经济相竞争的国有经济的产权管理者，又扮演着“被仲裁者”的角色。这种经济关系不仅制造出了“官僚化经济”的毒瘤，而且还对社会主义市场经济的健康发展构成了潜在威胁。但人民所有制经济的产权管理者却不再是人民政府，而是人民代理机关；经营者不再是政府官员，而是受聘的经理人员；产权所有者不再是国家，而是人民。人民所有制的一切财产属于人民，并应由人民选举产生的人民代理机关负责代为管理。人民代理机关可专设人民所有制资产管理委员会，该委员会应负责组织人民所有制企业的董事会，该企业基层党组织及工会组织（作为人民所有制产权代表之成员）则应共同参与监事会，并由董事会负责招聘经理人员，由监事会负责监督经理人员工作。人民所有制企业只对人民代理机关负责，人民代理机关则只对人民负责。人民所有制企业所获取的赢利可分为税后利润和国税两大部分，税后利润交人民代理机关，国税交人民政府。人民代理机关除了将税后利润中的一部分再投资出去，以创造更多利润之外，还将利用合理提留的利润资金发展人民福利事业和文化教育事业，以提高人民的社会保障水平与文化教育水准。于是，人民所有制经济、集体所有制经济与私人所有制经济就可以各随其主，在政府调控下的市场环境中公平竞争。总之。实现“国有经济人民所有制化”的目标，是一项异常艰巨而复杂的工程，也是实现社会主义经济民主化的基本前提之一。

 

　　实现“市场竞争多元公平化”的目标，也是我们的理论主张。我们认为，在社会主义的市场经济体制下，必须处理好市场管理者与市场参与者之间以及市场参与者彼此之间的关系。一方面，我们要依法治理经济环境，依法行使行政权力，另一方面，我们还必须坚持市场竞争公平性原则，依法规范竞争行为，切实维护竞争机制，优化资源配置，完善市场功能。我们应当采取以效率带动公平、以先富带动均富、以东南建设带动西北开发、以经济增长带动社会进步的发展战略，而“市场竞争多元公平化”正是这一发展战略的基础。

 

　　在1999年《关于中国政治体制改革的战略思考》一文中，我们再次提出了“理顺政企关系，实现两权分离”的主张（参见本人网络文集《从新民主主义宪政到社会主义宪政》）：“从法律上来说，公共行政权的运用应以行政法为基础，而国有产权的运用应以经济法为基础，这完全是两种不同性质的权力。只解决政企分开和第一种“两权分离”（即所有权与经营权分离）问题，却不解决第二种“两权分离”（即国有产权与公共行政权分离）的问题，国有企业问题就不会得到根本解决，政府机构改革也不会获得最终成功。”可见，对原有的国有制企业所进行的根本性的社会主义化改革主要体现为国有产权关系的重大调整（即指实现原国有制企业的人民所有制化，使其由归属政府管理改革为归属人大代理），现代化改革则体现为完善现代企业制度与实现市场竞争机制的切实努力。

 

　　我们的上述理论主张在20世纪90年代中后期，显然是一个不和谐的音符。但这一不和谐音在1999年出版的辛向强的《红墙决策——中国政府机构改革深层起因》一书中得到了强有力支持。辛向强指出：

 

　　我们从政府放权的“权”谈起。

 

　　放权，放什么“权”？政权？治权？产权？

 

　　当然不是政权，也不是治权，而是法人所有权和产权。作为政权，，政府是国家进行阶级统治的行政机关，担负着一系列公共行政职能；作为治权，政府有权管理社会经济总体运行的状况，对不遵守经济法度者予以制裁，同时还要对国有资产进行必要管理。但政府不应当有资产经营的职能。国有资产经营是与国有资产的所有权密切联系在一起的。有什么样的所有权，就有什么样的经营权（从这个意义上看，企图把两权彻底分开是不可能的）。国有资产的所有权即国有产权分为两个层次：终极所有权，它是指国家对企业国有资产拥有实质性的、最终的所有权，它是指国家是社会资产的真正拥有者；法人所有权，它是企业享有支配、处置资产的权力。这两种层次的所有权一个属于国家，一个属于企业。

 

　　有的同志认为，终极所有权既然属于国家，那么也就是属于政府。这是不对的。国家的最高权力机关是人民代表大会，政府只是权力机关的执行机关。因此，从根本意义上讲，终极所有权属于全国人民代表大会，而不属于政府。政府有国有资产的宏观管理和调控权，但不能有终极所有权。当然，对于政府建立的政府企业是例外的。政府企业是政府适应市场要求而建立的一些基础产业，这些企业主要是为社会服务的，但同时以市场规则来运行。这种企业通常由一名行政官员来管理，他对企业董事会负责。这些企业只能由政府来经营。非盈利性基础企业既不能由私人来经营（私人也不愿意干，也干不了），也不能由国家（指人民所有制企业——笔者注）来经营，那样会减少国有资产的增值幅度，使国有资产背上一个包袱，这对国有资产来说，是不公平的。

 

　　我们的分析表明，要实现政府机构的深层变革，必须进行第二种‘两权分离’，把公共行政权与国有产权、国家终极所有权分离，也就是说政府不再直接经营生产活动（政府企业除外），也不再直接管理产权活动，而专心致力于公共行政管理（包括国有资产宏观调控），这可以大大提高政府活动的效率及效能。国有产权的经营活动应该由一个专门的国有资产管理委员会来进行。这个委员会独立于政府机构之外，其运行原则是企业化的，按照经济规律和市场经济的原则来进行经营，它的活动只受经济法约束。这个委员会应直接受全国人民代表大会及其常委会的领导，对全国人民代表大会及其常委会负责。人民代表大会及其常委会领导的专门委员会负责国有资产产权和经营活动是有诸多理论依据的：从宪法上讲，宪法规定全国人民代表大会是国家最高权力机关，这个最高权力机关的最高权力中第一位的权力就是财产，特别是国有财产的终极占有权；从逻辑上讲，我们是社会主义国家，一切权力来自人民，一切国有财产属于人民，国有财产就是人民的财产，人民财产由人民选出的代表以人民的意志来进行管理，这体现了人民民主的社会主义本质和内在规定，而且全国人民代表大会掌握国有产权将大大加强人民代表大会的地位与作用。

 

　　将国有资产管理权交由全国人大代表的思想，在理论界已有部分学者进行了探讨。除了前面我们讲到的黄范章外，中国国际经济咨询公司总工程师、中国软科学研究会常务理事缪世俊也持类似的看法。他在1996年8月19日撰文题曰：《政府部分职能应向人大和企业转移》。他说：“目前的政府职能中，应向人民代表大会转移的有：应由人民代表大会通过的规定的审定、由国家或地方经费承担的重大建设项目和事项的审定、对国有或地方资产的总体监督、任免重大企业的国有资产代表等的职能。这些都是需要由人民代表听取和发表意见的重要问题。”

 

　　把公共行政权与国有产权分开，由全国人民代表大会领导的专门机构来管理国有产权，这实际上就是将产权归还于社会。这符合马克思一贯主张的“社会收回国家”的思想。马克思在评价巴黎公社的历史作用时曾认为：新型社会制度的一个重要内容，就是要把社会委托给国家的那些权力重新还给社会，“把靠社会供养而又阻碍社会自由发展的寄生赘瘤——国家迄今所吞食的一切力量归还给社会机体”。又说：“公社——这是社会把国家政权重新收回。”他强调指出：“历史的任务就是要使政治国家返回实在世界”。[3]

 

　　然而，上述观点在新自由主义占据统治地位的中国经济学界得到的只是嗤之以鼻。新自由主义当然要坚决反对宪政社会主义的国有产权改革方案，他们认为，除了宪政社会主义所认为的“政府所有制”企业可以作为必要的国有制企业继续存在外，其它企业都只能进行私有化或民营化产权改革。在他们看来，将“其它的国有制企业”的产权委托代理权划归人民的代议机关，是非常荒谬的。因为，在他们的“知识谱系”中，人民的代议机关仅仅是作为立法机构和政府监督机构而存在，并不具有也不应当具有管理企业产权的职责。既然政府可以利用其享有的公共行政权为其管理下的“国有制企业”谋取特殊利益，从而破坏市场经济的公平竞争原则，那么人民的代议机关也可能利用其享有的立法权来为其管制下的“人民所有制企业”谋取特殊利益，从而破坏市场经济的公平竞争原则。因为，无论如何变革，“人民所有制”产权总是虚拟产权，是不可能实现的。

 

　　对于新自由主义关于人民代议机关的狭隘认识，宪政社会主义是不能认同的。宪政社会主义反对照搬西方的议会民主制，认为人民的代议机关不应当仅仅是一个“清谈馆”，而应当在行使立法权等重大权力的同时，履行必要的部分社会管理权力。在《关于十五年后中国改革的思想提纲》中，宪政社会主义提出全国人大常委会“应当行使部分社会管理权。人大常委会除内设专门工作委员会、专门调查委员会和专门审查委员会之外，还根据有限议行合一原则，行使一部分与社会的和谐发展与全面进步关系尤为紧密的社会政治经济文化管理职权，如主管一系列人民所有制资产管理与经营部门、文化新闻教育体育管理部门和有关国家最高科研机构如中国科学院、中国社会科学院等，此外还将主管国家安全部门、国家廉政调查部门和国家民意测验机构等等”。此外，为了防止人大常委会滥用立法权来为自己对人民所有制资产的管理活动创造不公正条件，可以规定有关人民所有制企业管理的一切法律法规都必须经由人民代表大会审议通过。也就是说，有关人民所有制企业的立法权不属于参理院，而是属于最高权力机关——人民代表大会。

 

 

　　约瑟夫•E•斯蒂格里茨博士关于私有化的精辟论述，对于那些认为“一私就灵”的神话私有制的人来说可谓是一瓢凉水。斯蒂格里茨博士是美国斯坦福大学琼•肯尼学院的经济学教授，胡佛研究院高级研究员，世界银行高级副总裁兼首席经济学家，美国总统经济顾问团主席，并兼任美国财政部、联邦储备局、美洲发展银行等机构的顾问。他还曾担任美国经济学会副主席，是美国也是国际著名学者和著名社会活动家。他在《社会主义向何处去——经济体制转型的理论与证据》一书中写道：

 

　　“某些自由市场主义者认为，迈向成功的第一步是国有企业的私有化。我不知道他们是否正确，但我可以肯定他们的结论没有科学依据。”

 

　　“私有化的政治论据是国家权力的削弱。”（即对“党派强制权力的主要源泉”的截断——笔者注）

 

　　“不幸的是，这些尝试（指私有化——笔者注）的成功或失败将涉及到千百万人的生活，所以他们不能用冷静公正的观点来看待它们。重要的是，……（应当）把意识形态方面的承诺——如信奉市场总可以运作，而且运作起来比较迅速和有效——放置一边。因为政治判断与经济判断之间有着明显的不同”。

 

　　“私有化定理的精华可以被简要地概括为：在一般情况下，我们不能保证私人生产必然比公共生产‘更好’。私有化涉及到了成本和利益的问题，我们必须在它们之间作出权衡。”

 

　　（在拍卖式的私有化过程中）“当企业可能的竞买者要规避风险时，或者当竞争非常有限时（这些条件总是可以被满足的），政府不能通过精心设计的拍卖过程获得全部的租金。

 

　　政府甚至不能保证获胜的竞买者是最有效率的生产者。由于有限债务和不完全的承付能力，同时为了许诺尽可能地与政府的目标保持一致，出价最高的生产者可能既不兑现承诺，也不会使卖方的财产价值最大化，也就是说在竞买中出价越高，它反映的不遵守诺言的可能性也就越大。”

 

　　“处于转型中的一些国家已经提出并开始实施股权证计划，这一计划会导致企业为大量的股东所有，同时它创造了一种人民资本主义的形式。我在前面曾指出如果‘每个人’都通过国家对企业享有一定的所有权，就等于是没有人拥有该企业。也许在这种情况下，更准确地说法应该是经营者是有效的所有者，因为是他们在对企业实施有效的控制。那么社会中的每个成员都得到一张纸，表明他们拥有某公司的股份，这在实际上有什么意义呢？也许没有意义。……如果通过转手这些纸，甚至使它们可以进行交易，就可以使产权‘明晰’，那么这也不会对企业的效率产生什么重要的影响。”

 

　　“当政府宣布其私有化的意图时，经营者努力工作的积极性就会减弱。由于他们发现自己的工作会在短期内终止，因此他们的积极性有所下降，如果不去‘偷窃’（通常采用比明显地侵吞更为含蓄的方式进行，然而偷窃就是把公司财产占为己有的形式），那么他们工作的积极性会丧失的更多。

 

　　当经营者不去为了自身利益而挪用公司资源时，工人就会有效地获得公司的控制权，并运用这种控制为自身谋利益。随着企业利润只被用来支付工资而不进行再投资，企业的资本就会枯竭。在这种情况下，经理和工人都不会去考虑企业的利益。”

 

　　“最近的理论分析认为，所有权/产权的重要性与科斯的观点是有差异的。所有权（即明晰产权）在大型组织中并不十分重要，因为在这样的大型组织中，几乎所有的成员本身都不是所有者。因此激励机制就必须面对这一情况；委托——代理问题也随之产生，但是以所有权姓‘公’还是姓‘私’为基础的委托——代理问题的性质却只存在极少的差异。

 

　　有人认为，不同的人承担最终的责任会产生不同的结果。私人所有者被认为是最具有一定的积极性来创造良好的激励机制，因此私人公司可能会更有效率。然而并不存在理论或经验的证据来支持这一观点。”

 

　　“私有化只是达到市场经济的一种手段，而建立新企业则是一种另外的途径。建立机构以实现目标至少应和私有化过程受到同样程度的重视。……中国之所以取得了举世瞩目的成功，就是因为中国创立和发展了许多新的企业，而不是把原有的国有企业私有化（即增量改革——笔者注）。”

 

　　“我认为竞争比私有化重要得多。英国石油公司与坦尼克公司之间在行为上几乎没有差别（前者比后者的运行效率高得多，但我想并不能将其归因于英国政府拥有其大量的股份），并且（也许更能引起争议的是）英国电信和英国航空公司效率方面的改进主要发生在私有化之前。

 

　　理论告诉我们在两种情况下我们都面临着激励问题（委托——代理问题）。最重要的是应改变对经理的激励机制，而这种改变对于公共部门内的企业来说也完全可以进行。

 

　　我想，对企业来说重要的是找到合适的经理，但是这些经理从哪儿来，如何挑选却尚无定论。（而且应该认识到，在短期内可能会缺少称职的经理。）股东们推选的董事会在挑选经理方面就一定比国有企业系统内的某些挑选机制更有效吗？比如说在国有企业系统内成立控股公司，其董事会可以通过其他选择程序产生。在推进私有化的过渡期间，必须着手制度改革，比如说保证国有企业不受原来的政府部门的控制。”[4]

 

　　斯蒂格里茨博士的透彻论述是非常富有启发性的，有助于我们打破私有化的神话，深刻理解宪政社会主义的经济改革主张。我们认为，公有制实现的形式是多种多样的，不仅股份制、合作制经济可以是公有制的实现形式（马克思曾经把股份制经济的出现誉为“时代的曙光”，认为它“直接取得了社会资本的形式，而与私人资本相对立”，它是对“私人产业的扬弃；它越是扩大，越是侵入新的生产部门，它就越会消灭私人产业”[5]。搞股份制不等于搞私有化，因为不能笼统地说股份制是公有还是私有，关键要看控股权掌握在谁手里），而且人民所有制经济作为新的公有制实现形式，表现出原政府管制下的国有制经济向社会所有制转变的一种趋势，它“保证国有企业不受原来的政府部门的控制”，在一定意义上是“还产于民”，是社会主义经济民主的伟大实践。人民所有制改革将把现有的国有制经济改革由产权困境（包括产权虚拟、责任虚置、监督虚位、目标变异、政企难分、化公为私等）中解放出来，使改革在真正的现代企业制度环境下向资本运营阶段深化，同时也使原国营企业家从“政治资本模式”[6]中解放出来，从而促成与公共行政权相分离的现代公营企业家的健康成长。人民所有制企业产权与政府治权（也即公共行政权）相分离，是国有制经济改革避免私有化的唯一出路。在宪政社会主义看来，经济体制改革就是将竞争机制引入经济领域，其符合国情的有效竞争机制的实现比私有化更为重要；而政治改革就是将竞争机制引入政治领域，其符合国情的有效竞争机制的实现同样比多党制更为重要。

 

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