1、国有企业监督机制的历史演变

　　我们可以对应着国有企业改革的历史与逻辑进程来看国有企业监督机制的历史演变。

　　在1980年代上半期，对企业是一种不定期的运动式监督，如“全国打击经济领域严重犯罪活动”，其中的一个重点就是企业。

　　到1980年代下半期，就开始了定期性和专项性相结合的运动式监督。国家主要通过开展专项重点治理，整顿财经领域违法违纪的突出问题。为此，1985—1997年，我国实施了每年进行一次税收财务物价大检查的做法。1995年，又组织开展了全国范围的清理检查“小金库”工作。在1996年和1997年，还组织开展了全国范围的预算外资金清查工作。

　　从1990年代中期开始，国有企业监督的制度性设计和常设性机构开始出现，其标志为1994年《公司法》的出台，规定了在公司法人治理结构中内设监事会的存在，但同时又规定对国有独资公司的监督另有安排，不由《公司法》具体规定；同年出台的《国有企业财产监督管理条例》规定了在国有企业中设立外派监事会。从理论上讲，一种专设的、贴身的、日常性的监督制度开始形成，但两条并行线仍然很分明。遗憾的是，在强烈的内部人控制和出资人不到位的情况下，这两种监事会形同虚设，几乎没有起到应有的作用。这种情况直到企业体制改革阶段的后期才改观。

　　1997年亚洲金融风暴之后，1998年在朱总理主持下国务院发布了《国务院稽察特派员条例》，开始建立稽察特派员制度，实行定人定期（一年两次）的专设机构性监督。为此规定：“为了避免重复，对已派出稽察特派员的企业，不再进行年度财务大检查。”即这是一种具有原来的财务大检查的替代性监督方式。同时又规定“对已派入稽察特派员的企业，不再按照国务院关于国有企业财产监督管理的规定派入监事会。”间接否定了原来《企业法》背景下的监事会机构设置，但仍保留了外部性监督的特点。

　　到2000年时，根据十五届四中全会决定，稽查特派员制度开始向外派监事会制度过渡

 。这起因于1999年9月党第十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中的要求：“继续试行稽察特派员制度，同时要积极贯彻十五大精神，健全和规范监事会制度，过渡到从体制上、机制上加强对国有企业的监督，确保国有资产及其权益不受侵犯。”这是回归专设监督机构的一种调整。到同年12月，《公司法》进行第一次修正，专门针对国有独资公司监督条款进行了修改，首次在《公司法》框架内提出了“国有独资公司监事会”组织结构，并规定“监事会行使本法第五十四条第一款第(一)、(二)项规定的职权和国务院规定的其他职权。”紧接着在2000年3月，国务院发布了第283号令《国有企业监事会暂行条例》。《条例》同时规定“1994年7月24日国务院发布的《国有企业财产监督管理条例》同时废止。”在不到半年时间里的这一轮制度调整，一方面老的国有企业派出监事会制度被正式取代；另一方面对两套并行的企业法律体系中的监事会制度第一次进行了融合，使之能够兼容，以解决原有监事会制度的不统一、不健全与不规范问题。

　　最后我们看到的这是最新的这一轮制度调整，2005年10月全国人大对《公司法》进行了重新修订。在这次修订中，原公司法被删除共60余条；新公司法新增共50余条；修改的条款达137条，完全未动的只有30条。而新法中涉及到监事或监事会的条文有35条，约占总条文的六分之一，因此可以说是大面积的法律修改。但国资委方面对此的准备与衔接却似乎不足，《国有企业监事会暂行条例》修改事宜也不知何时能完成。而细读新《公司法》，对国有独资公司派出监事会的规定也有模糊的地方，比如没有规定监事会是公司的法定机构（而对董事会则明确规定：“国有独资公司设董事会”），也没有规定机构外派，只原则性规定了除职工代表外的“监事会成员由国有资产监督管理机构委派”。这些都要靠国资委的补充性和细则性的任意性规范来解决，并体现在公司章程中。

　　因此就目前的现状而言，新《公司法》规定的国有独资公司监事会与《监事会条例》和《若干意见》规定的外派监事会之间的法律性冲突又扩大了，两条开始重合的路径又分开了。这对于大多数监管对象仍是按《企业法》运作的中央企业不是太大的问题，但却使得我们在地方从事国有企业监督和监事会工作的同志感到困惑，引起了监督中不必要的缺位、越位甚至错位。

　　回顾改革开放以来国有企业监督机制的历史演变，可以说大致完成了由扰袭战、游击战到阵地战的转变。现在的监事会守土有责，理当尽职尽责。

　　2、国有企业监督机制的现实格局

　　从现实情况看，对应着上面讲的三种实践模式：企业制、公司制、过渡制，也存在着三种监事会：

　　第一种是按照《公司法》的规定，由各级国资委代表本级政府向国有独资公司派出的监事会。

　　第二种是按照没有修改的《国有企业监事会暂行条例》的规定，由各级国资委代表本级政府向国有企业派出的监事会。

　　上面说了，由于两法有冲突，虽然都仍然是派出，但我们现在不明确自己属于上面这两种类型中的哪一种，不清楚监事会机构存在的法律依据和运作依据是什么。

　　第三种比较混乱，基本上是按照新《公司法》的规定，在有限责任公司与股份有限公司（无论是国有控股还是其他性质）法人治理结构内设立的监事会。其中除了上市公司有证监会的严格监管外，监事会的设立和有效性更多要靠公司章程中的任意性规范和严肃的实践来决定。

　　3、现实外派监事会制度的特点

　　我们都熟悉《公司法》的规定：“公司股东依法享有资产收益、参与重大决策和选择管理者等权利。”即股东的三大基本权利分别体现在财、事、人三方面。（其实还应该加上“监督权”，在《企业国有资产监督管理暂行条例》的行文顺序中就体现了这一点。）党的十六大报告提出要建立“管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”因此国资委作为国有企业出资人关注的仍是这三方面。作为受托监督企业的监事会，其工作也应是围绕这三项内容展开的。但在具体落实过程中，它有自己的特点，这些特点是通过《国有企业监事会暂行条例》的一些特别设计来实现的。2000年建立新的派出监事会制度以来，应该说取得了明显的效果，这是与外派监事会的特点分不开的。这些特点主要表现以下十方面，即：行政性、外部性、独立性、专职性、权威性、威慑性、单向性、侧重性、事后性、表层性
 。因为正在面临修改，所以不必深研，只作简单解释。

　　⑴行政性：专职监事具有公务员身份与编制；可以通过行政命令要求各级政府有关部门支持配合工作，提供有关情况和资料；可以直接报告各级行政首脑。对母公司的监督可以延伸到子公司。新《公司法》出台后国务院国资委新下发的《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》，仍然规定了监事会要对会计师事务所的“审计结果作出评价。对在年报审计中存在舞弊行为或重大错漏情况的会计师事务所，监事会可以建议财政部予以处罚。”可以说在国家机关公职人员序列里暗中有着一种略高于监督对象的身份特征。可以说这种设计的行政监督或公权监督色彩还相当浓厚，或者说是行政监督的一种延伸，我们还不敢贸然丢弃这种传统色彩与方式。

　　⑵外部性。我们是各级政府的国有企业监事会；一个监事室要监督数家企业，甚至向二级企业延伸；专职监事基本都是外部委派，不受董事会制约，实行三年轮换制度，不得连任；与企业是监督与被监督的关系，是外在于企业法人治理结构的机构。

　　⑶独立性。除了身份与产生的独立外，最主要的是经济独立，所需经费由财政支出，不得与企业有经济往来，“不得接受企业的任何报酬、福利待遇，不得在企业报销任何费用。”这一特征决定了外派监事会制度的低运行成本和高收益预期，决定了这种制度是相对有效率的。外派监事会的确价廉物美，但并不代表高效益，因为监督必然是有成本的，也要讲投入产出。

　　⑷专职性。首先专职监事是专设职位，不能兼职，这就取消了1994年《国有企业财产监督管理条例》中可以兼职的规定，解决了监督不到位的一个制度性原因。其次专职性也包括了对专职监事的专业知识和其他素质的要求，提高了从业门坎，对监事的德，才，能，识等方面均有明确的要求，这就是《监事会条例》第18条规定的四项条件。
     
  ⑸权威性。中央和省的监事会主席分别由部级、厅级公务员担任，主任为局级、正处级担任，专职监事都可以高配；在上面提到还拥有一定的行政手段，这些规定显示了这种制度安排的权威性。这种权威性甚至连国资委也感到管理起来有所顾忌。

　　⑹威慑性。首先这是权威性的直接结果。其次在职责设定、检查方式、报告内容、上报渠道上也有比较细致的规定，监事会还可以提出对企业经营者奖惩，任免的建议。而这一切都关系到企业经营者的切身利益，从而使监督过程具有一定的威慑性。其三是监事会的监督是一种贴身的、适时的日常性监督，监督过程深入到了公司法人治理结构内部，它大大减少了信息不对称状况，增加了企业内部人控制的成本和违法的风险，降低了政府或国资委的“委托—代理”成本。这种威慑性所带来的效果给我们从事这项工作的同志带来了一种最直观最强烈的感受。这在头一年就明显感觉到了。

　　⑺单向性。监督信息只对国资委和政府，不与企业沟通交流；“不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动。”与董事会没有横向互动，不交换意见。对于监督而言，通俗的说法是“只带眼睛不带嘴”，严格地讲是只监不督。这种规定也与新《公司法》相冲突，实践中有赞同有批评。

　　⑻侧重性。表现在多方面。在决定企业活动的合理性与合法性两者中，侧重于合法性（包括实体合法与程序合法两方面）；在经营目标的实现上，侧重关心是否保值增值；在人、事、财三大内容中，侧重于财务；在对企业提出的要求上，侧重于对知情权的保障。这种侧重性在其他特点中也有反映，如上面讲的只监不督和下面要讲的事后性。因此还不能做到一种全面有效的监督。
　　⑼事后性。重视事后结果，主要是财务，对事前、事中关注不够。这也是与“不参与、不干预”的规定相符的。但这一特点在2006年9月出台的《关于加强和改进国有企业监事会工作的若干意见》中已经提出了改进要求，会逐步改正。

　　⑽表层性。总的来说，近几年实施的外派监事会监督模式还显得粗糙、肤浅甚至幼稚，许多深层次问题已经暴露，但解决得并不及时。如重要性认识不足；法律定位冲突；机构归属不清；责任边界模糊；工作制度不细；激励约束机制缺失；工作条件不好；资源配置不佳等等。

　　上面所谈的十大特点，可以说既有优点也有缺点，更有不少是两者并存，难以兼顾，需要我们在今后的实践中逐步探索解决办法。

         注：作者为四川省政府国有企业监事会主席