2006年12月20日，中国银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策，更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发［2006］90号文件），鼓励社会各类资本新设主要为当地农户提供金融服务的村镇银行、贷款公司和社区信用合作组织。首批选择在四川、内蒙古、甘肃、青海、吉林和湖北等6省（区）进行试点。这标志着中国农村金融将迎来一个新的转折点，有人甚至欢呼：“中国农村金融改革的春天到来了！”

 

    然而，第二批新型农村金融机构试点开展后，却出现村镇银行一家独大，农村资金互助社和贷款公司被边缘化的怪象，新政加速推动农村商业金融机构发展，农民自我服务互助金融组织出现危机。

 

 

　　从6省（区）首批新型农村金融机构试点的设立情况来看，6省（区）共列了36个试点，其中村镇银行的试点地区为21家，农村资金互助社试点地区为10家，贷款公司为5家。见下表：

 

 

 

　　如果说首批新型农村金融机构试点还看不出地方政府和监管部门对村镇银行的特有偏好，那么2007年10月第二批新型金融机构扩大试点范围之后，所反映出来的信息表明新政试点独好村镇银行。笔者统计媒体信息显示，第二批新型农村金融机构试点除了山东沂水有一家农村资金互助社于今年3月末开业外，已经确定新型农村金融机构试点的地区都在推动村镇银行，农村资金互助社、贷款公司试点几乎没有，见下表：

 

 

　　第二批新型金融机构试点走在前列的安徽银监局称，从首批6省试点的经验看，相对于贷款公司和农村资金互助社，村镇银行有着更加完善的公司治理结构和监督制衡机制，经营管理更加规范，风险管理能力更强；能够吸收社区内广大居民的存款，资金来源更加丰富，对当地经济的有效信贷投入更多；能提供存款、贷款、结算、票据、银行卡和代理业务等，金融服务能力更强，对农村经济的支持力度更大。（2007年11月8日，21世纪经济报道）

 

　　之后，中国银监会银行监管一部的一位处长在新疆首家五家渠市国民村镇银行开业仪式上再次强调上述说法（2008年1月21日，中国经济时报），这标志着第二批新型农村金融机构试点后，地方政府和有关部门已经事实否定了农村资金互助社和贷款公司的进一步试点。

 

 

　　截至2008年2月末，中国银监会已累计核准34家新型农村金融机构开业，其中村镇银行22家，贷款公司4家，农村资金互助社8家。我们有必要了解一下已经成立22家村镇银行试点概况：

 

 

　　笔者发现，村除国开行外，参与组建村镇银行的一般为网点较少的银行和信用社，如北京农村商业银行、南充市商业银行、辽源市城市信用社等。通过参与村镇银行的试点，中小银行和外资银行抓住一个扩充机构的极好机遇，而五家大型银行还没有现身村镇银行试点，前一段时间有农业银行正筹划在湖北和内蒙古参股村镇银行的消息，后来又没了下文，这在一定程度上说明村镇银行并不被熟悉中国农村情况的商业银行看好。

 

　　村镇银行试点过程中还出现了一系列很值得关注的现象，如洋银行“趁虚而入”，国开行“跑马圈地”，国有银行 “按兵不动”和农村信用社“新瓶装陈酒”等等，再到三类新型农村金融机构试点比例不均，银监会新政执行已经偏离了准入的基本政策和原则。

 

　　1、“低门槛”不低。银监会新政的低门槛主要体现在两个方面，即调整投资人资格和调低注册资本，但以目前村镇银行试点一家独大的趋势来看，低门款已经不低。一是必须要有持股银行，村镇银行必须是由现有银行业金融机构持股，其他投资人只能充当“抬轿人”的角色，贷款公司属于现有金融机构的独资子公司就不用再说了。不需要银行参股的农村资金互助社第二批试点名额被村镇银行独占，而从而变相提高了准入门槛，失去了继续试点的机会。二是虽然银监会新政规定10万元可以开办农村资金互助社，100万元开办村镇银行，而从试点情况看，地方政府和监管部门又同时抬高了资本准入门槛，注册资本从几百万元攀升到上亿，使得中国银监会90号文件新政关于注册资金的低门槛政策瓦解。

 

　　2、与国情不符。银监会新政推出村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等三类新型农村银行机构试点，第二批试点后每个省（区、市）只能选择1-2家机构进行试点，从地方政府和监管部门反馈出来的信息，大家都偏好村镇银行，贷款公司、农村资金互助社没有准入的机会，这与我国自发产生的农村资金互助合作社数量存在明显差异。据安徽大学中国三农问题研究中心不完全统计，截至到2007年4月初，吉林、青海、甘肃、河南、福建、江苏、山西、浙江、安徽、云南等18个省纷纷开始尝试组建农民资金互助合作社，不计大量没有正式挂牌的农民资金互助合作社，仅正式挂牌的农民资金互助合作社数量达到30多家。农村资金互助合作社在中国已呈星火燎原之势，迫切需要试点积累经验，完善配套政策，进行积极引导和规范。在三类新型金融机构试点中，笔者根据农村资金互助社全国（自发）发展情况，认为村镇银行与农村资金互助社最低要求应是同步进行，不应该出现严重的试点结构和比例失衡问题产生。

 

　　3、没有体现优先照顾落后地区尤其是服务空白地区原则。90号文件中明确规定的原则是“先努力解决服务空白问题，后解决竞争不充分问题”，但是从各地试点情况来看，新型农村金融机构特别是村镇银行试点地区一般设立在比较富裕的地区，如汇丰银行持股的村镇银行就设在曾都随州市区内，严格意义上不属于农村地区，四大国有银行都有分支机构，仅农业银行更是超过26个网点，也不属于服务空白地区，而汇丰并不直接为农民提供服务，主要业务是提供企业和个人存款服务，并向农业相关企业提供融资服务，向出口型企业提供贸易服务和结算业务服务。有同业人士认为，汇丰村镇银行没有按规则出牌（详见《村镇银行试点周年探营》，2008年01月12日，21世纪经济报道）。然而，对于金融供给严重不足落后地区和服务空白地区，这些打着“服务三农”旗帜的村镇银行持股银行发起人却不愿意涉足，据上海证券报在4月3日报道，甘肃民勤“筹建村镇银行遇阻”，“苦寻”持股银行发起人。

 

 

　　中国改革政策受阻原因，归纳起来就是国家利益部门化，部门利益集团化。这种利益格局不打破，政策就难以落实，执行起来就会变形走样，改革就无法推进下去。农村金融改革新政也受此利益格局约束，新型金融机构试点也就难免出现新问题。

 

　　银监会推出三类新型农村金融机构的试点，显示出了前所未有的改革魄力，但是试点还没结束，就表现出了对村镇银行的独特喜好，无疑是难以自圆其说。笔者认为银监会将农村资金互助社列为新型农村银行机构，一定是经过科学论证的，如果没有充分论证就推出，那么社会是否会认为太天真了吗？从银监会发布的《农村资金互助社管理暂行规定》看，其制度设计是完整的，是经过反复论证科学决策出台的政策，那么，试点过程中为什么变异了呢?

 

　　种种迹象表明，银监会这种自相矛盾的做法也并不完全出自其本意。其实，试点省份设立村镇银行只需银监会审批即可，但就区域而言，地方政府有很大的决策权，大资本会游说政府设立村镇银行，银监会面对政府博弈，不能不给一些面子，笔者认为这也是让银监部门为难的事情。

 

　　开展清一色的村镇银行试点的湖北省曾经就一度拒绝中小银行参与其试点。据悉，3月中旬，湖北省政府召开了一次关于成立村镇银行的会议，希望由四大国有商业银行作为发起人，在湖北省设立村镇银行，进而排斥其他类型的中小商业银行。而参与村镇银行策划人士分析认为，湖北省希望四大国有商业作为其发起人，不主张中小银行介入，有悖于市场规律。某种程度上，可能地方政府将其视为了招商引资项目—— 求大求强，认为注资越多越好，能为地方的业绩提供服务。（2007年4月22日，经济观察报）

 

　　地方政府拼政绩是村镇银行最有力的推手，此为其一，地方监管部门推卸监管责任，则是农村资金互助社第二批试点被边缘的重要原因。监管部门认为农村资金互助社点多面广，监管力量不足，很难监管到位，怕出现风险承担责任，感觉很头痛。而相关研究者认为，村镇银行、贷款公司要么是由现有银行参股，要么是现有银行的全资子公司，参股银行就能直接对其进行控制。从监管上讲，即使村镇银行出现问题，可由持股银行收购或重组，这就很大程度激励了地方监管部门热衷村镇银行。而农村资金互助社完全是民营的，股东和经营者也是农民，出现问题要自行清算，这与持股银行收购重组比较起来，村镇银行出现风险监管可能免责。

 

　　其三，潜规则作怪。与贷款公司相比，村镇银行的业务范围更大，这是贷款公司被银行机构抛弃的原因。还有一个潜规则，就是村镇银行发起人有游说能力。

 

　　还是以湖北为例。湖北省银监局相关负责人在接受《第一财经时报》记者采访时（2007年2月12日）曾这样对记者说，“现在每天来谈投资的企业都挤破了门，我们完全没休息时间。”在接受采访时他更进一步透露，“除了银行外，很多原本不从事金融业务的企业都纷纷表达投资农村银行的意愿”。记者特意捕捉了这样一个细节，“短短半个小时的采访，多次被咨询电话打断”。

 

　　在准入用指标管理模式下，即原则上优先“选择具备条件的1-2家机构进行试点”。一方是希望办村镇银行的大银行、大企业，一方是要求办农村资金互助社的农民，地方政府和监管部门会选择与谁合作？商业资本有实力去游说地方政府和监管部门，农户小生产无法和商业大资本搏弈，如果没有政策支持，单纯的博弈农村资金互助社就永远不会发展起来。

 

　　其四，政府和监管当局还没有认识到小农生产关系是制约农村金融改革瓶颈的问题。长期以来，没有通过建立以农民为主体的合作金融组织，把分散的农户生产关系组织起来，造成农民互助金融组织缺失，只能导致农村金融体制内部自我改革，就金融论金融式的改革，无法与外部的经济组织与制度结合起来一道推进。各金融主体由于没有农民互助金融结合，无法实现分工合作，形成有竞争与合作的市场运行机制。

 

　　农村合作金融专家姜柏林认为：农村金融改革的瓶颈是以农民为主体互助金融组织与制度缺失。商业银行面对分散的农户不会产生竞争性的贷款市场。村镇银行、贷款公司和其他商业银行与农民是两个利益主体，无法解决金融市场主体地位对称和大市场与小生产的矛盾。农村金融改革关键问题是提高农民主体金融组织化程度，由为农民服务到允许农民自我服务，由一家一户与外部市场主体交易转变为互助组织内部交易，通过互助组织与外部市场主体交易，才能由此改变农户交易的弱势地位。

 

 

　　银监会放开农村金融准入政策的目的就是为了缓解农民贷款难，打破垄断，鼓励竞争，使金融体系多元化。我们不可否认村镇银行的设立在缓解农民贷款难等诸多方面的积极意义，但是问题的关键是新设立的村镇银行能否承载农民组织化功能，真心为“三农”服务？

 

　　在回答这个问题之前，有必要回顾一下国有银行为什么会撤出农村。自实行商业化改革以后，我国四大国有银行纷纷弃乡返城，收缩撤并县及县以下机构网点，而国有银行商业化改革的根本目的就是提高资金使用安全性，追求利润最大化。众所周知，农业项目获利周期长、利润率低、抵御风险能力差，商业银行在农村经营面临着信息不对称、缺乏抵押物、运作成本高等困境，试问，同为商业银行的村镇银行如何克服这一困境？另一方面商业银行撤出农村的根源，是商业机构无法与一家一户为主体农户进行交易，必须通过合作金融组织交易商业银行才能回归农村，村镇银行能否在农村扎下根，也取决于是否与农民合作组织合作，否则村镇银行就要撤出农村，那时可能会给监管者带来意想不到的收获。

 

　　农村资金互助社作为农民自愿互利成立的互助性的社区金融机构，具有调整农户生产关系作用，发挥金融组织和杠杆功能促进农民组织化提高，是商业银行回归农村的基础性金融组织要求，建立在“熟人社会”社区内的互助社让社员彼此知根知底，信息对称，减少了交易成本，而农户在社区内的社会信誉也克服了缺乏抵押物的风险，这正是商业银行难以解决的难题，试问村镇银行与农村资金互助社相比，大的商业银行更愿与哪家机构合作呢？当大的商业银行与农村资金互助社充分合作后，村镇银行的农村市场又在哪里呢？

 

　　第二，谁能代表农民的利益？很简单的道理，当然是农民自己能代表自己的利益？村镇银行作为一个外来的商业银行，首先得考虑的是生存成本问题，这也是我国农村金融改革为什么一直走不出背道而弛痼疾的根本原因！以全国首家资金互助社——梨树县闫家村百信农村资金互助社为例，百信互助社开业一年经营，在受融资政策约束条件下，30万元的贷款规模就维持了合作社收支平衡，而村镇银行是难以用较低的成本来支持机制运行的。这其中的主要原因，互助社通过贷款实现经济增长，有效的解决了工资性支出，而村镇银行必须依靠利差收入才能实现财务可持续发展，这样就出现了“服务自雇“与“商业他雇”不同成本核算方式，因此从经济学上讲，商业银行要首先维持生存成本，减少交易成本，只能选择较大客户交易，这样为农民服务就会味道的。农村信用社和农业银行无不是商业化弱化了农村市场，抛弃了中低收入农户，村镇银行真的能不考虑经营成本来为中低农户服务吗？

 

　　第三，农村资金互助社真的难监管吗？监管当局经常拿农村资金互助社的监管说事，认为农民素质低，从业人员水平低下，风险监控能力低下。事实真是如此吗？自2004年中央1号文件鼓励农村金融组织创新以来，全国就先后成立了很多未被监管当局批准的自发的农村资金互助社，仅在四平地区，这样的组织就有10余家，这些组织普遍经营良好，至今未听说哪一家的农村资金互助社产生了金融风险。其实真正建立以农民为主体的互助金融组织，农民相互监督就是自律的基础，与正规传统金融机构不同，农民参与了其中利益，就会发挥出自我监督作用，而我们监管部门面对新的组织形式，还在拿传统定式思维看待问题，难免让笔者产生“舟已行矣，而剑不行也”。

 

　　国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波看来，银监会是比照商业银行的监管思想在要求资金互助社。比如五级分类、资本充足率等指标要求等，基本等同于工行、中行这样的大银行。然而，在《商业银行法》体系下的信贷管理方法、信用评价体系、财产抵押制度等，却不适用于农村金融。（2007年6月11日，《财经》）

 

　　而中国人民大学农业与农村发展学院的周立认为，农村资金互助社股金大部分由农民入股，熟人社会自有其保障资金安全和降低资金运行成本的天然优势。参股农民，也有内在的激励，去管好自己的钱；若从其他金融机构融入资金，则又有融资机构的监督。无论是理论，还是实践，都有十分充足的理由去证明，资金互助社适合农村，是有效解决农村融资问题的金融安排。在制度框架下，将其业务范围定位为乡（镇）或行政村一级的社区，也已经有效控制了风险的发生。因此，这类金融组织的监管，不应成为难题，因为不需要像大型商业金融机构那样设置种种监管门槛，只需备案即可。运作一定时期后，应该允许，甚至鼓励农民的合作金融与合作经济融合，以利用互联协作优势，让产业利润和金融利润，都能留在农村社区，使得农村摆脱失血甚至败血的顽症，成为有造血功能的有机体，恢复农村社会、经济、文化的活力。

 

　　第四，正确认识农村资金互助社在农村金融中的定位。有些人之所以不看好农村资金互助社，很大程度上就是嫌他规模小。其实，这是没有弄清楚农村资金互助社在农村金融中的定位的缘故。笔者在2007年12月7日参加由中国银监会和金融时报社举办的“2007年中国农村金融论坛”时，曾有专家表示，中国农村金融不缺大银行，而缺真正以农民为主体服务的小银行。农村资金互助社是农村金融的毛细血管，是联结分散农户和商业银行的桥梁。套用长期致力于推动中国小额信贷组织发展的原央行副行长吴晓灵的话说，农村资金互助社是“商零售”，从商业银行“批发”贷款，然后再贷款给农户，从而解决农户贷款难与银行难贷款的问题，建立起批发经营与服务零售相结合的分层次供给体制和“普惠的农村金融体系”。