――评布什政府的《国家安全战略报告》

　［内容提要］在新的美国《国家安全战略报告》中，布什政府正式把"先发制人"战略确定为美国在21世纪的国家安全战略, 希望借助美国超强的军事实力实现美国的"绝对安全"和单极霸权的梦想。《报告》把俄罗斯定位为"战略伙伴"，首次把印度视为一个全球性大国，表示将与中国发展"建设性关系"。"先发制人"战略有悖于现行国际法和国际条约，美国必须把自身的安全建立在国际社会的安全之上。

　　第六，"通过开放社会和建立民主的基础设施，扩大全球发展的广度"。《报告》指出，目前全球人口的一半生活在每天低于2美元的贫困状态之中[⑦]，美国必须把每年对外经济援助的总额增加50%，以减少全球贫困人口，"在10年内使世界上那些最贫穷国家的经济规模扩大一倍"[⑧]；

　　第七，"制订与其他各大全球力量中心（大国）进行合作的议程"。《报告》认为，美国要想顺利实施其国家安全战略，就必须"建立一个有利于自由的均势"，即必须实现与各个地区性大国的协调与合作：在欧洲，美国在主导北约东扩的同时，必须密切与欧盟的合作。在亚洲，美国要强化与日本、韩国和澳大利亚的联盟关系。在全球层次上，美国强调要与俄罗斯、印度和中国这三个"处于转型中的潜在大国"建立"真正的全球性协调一致"，以防止它们挑战美国的全球霸权地位；

　　第八，"改革美国的国家安全体系，迎接二十一世纪的挑战和机遇"。《报告》要求继续强化美军的全球超强地位，增加海外军事部署，提升美军的远程作战和投送能力和精确打击能力；提升美国中央情报局搜集外国情报的能力，以及国内的情报预警能力；对国务院的公共外交部门投入更多的资金和精力，更好地宣传美国的外交政策等。

　　二、《报告》的新观点和新动向

　　与美国1999年公布的《新世纪国家安全战略报告》以及以往的《国家安全战略报告》相比，《报告》反映出布什政府在国家安全观上的诸多新观点，其中包括：

　　第一，"先发制人"战略（preemptive options）成为美国在21世纪的国家安全战略。《报告》明确指出，"如果有必要，美国会毫不犹豫地单独采用行动，通过对无赖国家和恐怖分子采取先发制人的行动，行使美国自卫的权利。[⑨]"当然，"先发制人"战略并非仅仅局限于军事打击，还包括外交孤立、经济制裁、金融封锁等手段，以及这些手段的综合运用。在美国国家安全战略中，"先发制人"战略将成为一个重要的"分水岭"。1947年，杜鲁门总统针对苏联的威胁而提出的"遏制"(containment)与"威慑"(deterrence)战略，一直延续到冷战结束之后，跨度长达近50年。现在，布什政府认为，"无赖国家"和恐怖组织正在以恐怖手段，或者将在不远的未来利用大规模杀伤性武器，对美国及其盟友发动隐蔽的、突然的袭击。要想成功地阻止和应对这些"非对称性威胁"，传统的遏制与威慑战略已经显得力不从心，必须以"先发制人"战略取而代之，这就宣告了遏制与威慑战略时代的结束。

　　更为重要的是，美国在最近的一系列外交实践，如美军重返菲律宾等东南亚国家协助反恐布什总统目前为推翻"已经拥有或正在研发NBC武器"的萨达姆政权而调兵遣将，并且正式要求国会批准对伊拉克对武的提案；大幅增加对外经济援助等事实，都是布什政府已经将"先发制人"战略付诸实施的明证。

　　第二，《报告》对俄罗斯和印度的战略判断，发生了本质性的变化。1997年的《四年防务评估报告》认为，"在2015年，俄罗斯和中国可能成为美国的全球性对手。"但在今年的《报告》中，美国已把俄罗斯视为战略伙伴："在21世纪，美国与俄罗斯已不再是战略对手"，"美国已经着手与俄罗斯建立战略伙伴关系"[⑩]。《报告》指出，美国正在进一步拓展与俄罗斯在全球性反恐战争中业已宽泛的合作，帮助推动俄罗斯加入世界贸易组织，扩大对俄贸易和投资，在北约――俄罗斯理事会（今年5月份成立）的框架下，与俄在欧洲安全问题上深化合作。

　　在今年的《报告》中，美国大幅度提升了印度的战略地位，首次把印度视为一个全球性大国。《报告》认为，"印度正在成长为一个全球性大国"，"出于对一个牢固的美印关系将促进美国利益的深信不疑，美国已采取行动使美印关系实现了变革。" 《报告》指出，美、印是两个最大的民主国家，双方在促进自由贸易、维护印度洋的海上航行安全、反恐、保持亚洲的战略稳定等方面都具有共同利益，因此，美国要全面发展与印度的关系。在"9·11"之后，美国全面取消了对印度的军事、经济制裁，扩大了对印军售和经贸合作，"美国已经把进入印度武器市场作为其经济和安全政策优先考虑的问题"。美驻印大使里查德·布莱克威尔指出"美印防务关系和军队间的合作有着非常广阔的前景"。当然，美国对印度一意孤行地发展核武器和导弹、经济改革步伐迟缓等，也表示了忧虑。而在1999年的《新世纪国家安全战略报告》中，美国仅把印度视为南亚的地区性大国之一，对如何发展双边关系根本就没有论及[11]。

　　第三，《报告》对中国的战略定位，也出现了有利于中国的变化。《报告》不再视中国为"战略竞争对手"，提出"美国寻求与中国建立建设性关系"，"美国欢迎一个强大、和平与繁荣的中国的出现。[12]" 但是，今年的《报告》的起草人――美国国家安全顾问赖斯，在2000年帮助布什竞选总统时，对中国的判断却是："即使我们主张与中国进行经济往来,中国仍然是亚太地区稳定的一个潜在威胁。中国的军事力量现在还比不上美国,但这一状况并不必然是永久性的。我们清楚地知道,中国是一个有着尚未解决的关键利益--特别是涉及到台湾和南中国海--的大国。中国对美国在亚太地区的作用感到不满。这就意味着中国不是一个'维持现状'的国家,而是一个希望改变亚洲的力量对比以对自身有利的国家。仅此一点就使中国成为一个战略竞争者,而不是克林顿政府所称的'战略伙伴'"[13]。布什政府上台伊始，就把中国定位为"战略竞争者"。在2001年9月的《四年防务评估报告》和今年8月出台的《2002年度国防报告》中，中国都被不点名地视为"一个有丰富资源的军事对手。"今年的《报告》认为，美中在经贸、反恐、促进朝鲜半岛的和平、重建阿富汗（中国援阿1.5亿美元）等方面能够进行富有成效的合作。《报告》强调说，目前美中的年贸易额已超过1000亿美元，中国已成为美国的第四大贸易伙伴；中国目前已加入世界贸易组织，必将进一步促进美国公司对中国的出口，并且为美国创造更多的就业机会。《报告》也没有回避美中在台湾、人权和民主问题上的分歧，但表示将努力"解决分歧，加强合作。"。

　　第四，新的美国国家安全战略是以单边主义为主线，以追求美国的绝对军事优势和绝对安全为目标。整个《报告》的字里行间，都透露出布什政府致力于追求军事上的绝对优势和绝对安全的热望和霸气。《报告》在多达12处指出，无论联合国是否授权，无论盟国是否合作，美国只要认为有必要，就会对任何一个敌对国家或者拥有大规模杀伤性武器的恐怖组织，予以"先发制人"的军事打击。这充分显示出，布什政府所推崇的单边主义政策，在"9·11"之后不但毫无收敛，反而被奉为圭臬。美国外交关系协会资深研究员麦克尔·曼德尔巴姆就认为，"9·11"之后，美国"愈来愈减少了对外动用武力时的顾虑"[14]。

　　第五，《报告》在把反对恐怖主义作为当前的第一位的任务的同时，把阻止大规模杀伤性武器（核、生物和化学武器，以下简称WMD）的扩散放在了仅次于反恐的位置。《报告》专门列出一章（第五章），详尽地论述了防止WMD扩散的问题，这在美国历次国家安全战略报告中尚属首次。《报告》认为，在冷战时期，WMD被视为是最后的选择，使用它们的人也要冒被毁灭的危险。但在目前，WMD"可以被秘密研发，也可以不动声色地得到部署，使成为攻击目标的国家几乎没有时间察觉敌人的意图或制订对策"；"无赖国家"和恐怖分子已把WMD当作他们的勒索美国及其盟国的工具。英国《经济学家》周刊认为，美国目前已经把防止WMD和导弹技术的扩散作为其外交政策头等目标：美国迅速改善与俄罗斯的关系的主要动因之一，就是"阻止其对伊朗、北朝鲜等的核与导弹技术扩散，或者俄的核材料落入恐怖分子手中"[15]。最近，美国还把"不听话"的禁止化学武器组织（OPCW）的秘书长赶下了台；在美国主导下，八国集团已同意筹资200亿美元建立反扩散全球伙伴关系。

　　布什总统的国家安全战略报告的核心，在于长期维持美国傲视全球的超级军事强国的地位。《报告》毫不掩饰地提出，美国现在和将来都会保持其绝对的军事优势，"美国的军队将强大得足以使任何敌手放弃企图赶超或与美国的军事实力相抗衡的想法。"美国计划把任何潜在的竞争对手变成合作者，以便确保美国的超强地位不受任何强有力的挑战，实现对所谓的绝对安全的追求。可以预见，布什政府将对国防、外交和情报机构投入更多的资源，加强在海外的军事存在，加快部署国家导弹防御系统（NMD），以及向盟国推销战区导弹防御系统（TMD）。

　　三、对《报告》的评述

　　《报告》把"先发制人"战略确定为美国新世纪的国家安全战略，是美国"近20年来最强有力、甚至带有侵略意味的维护国家安全的战略蓝图[16]"。"先发制人"战略是美国国家安全战略的分水岭，标志着美国已经改变了了二战以来的对外用兵的原则，把绝对的军事优势作为确保美国的"绝对安全"的最有力后盾。

　　显而易见，"先发制人"战略折射出美国相当自私自利地追求本国利益，而置国际利益和国际法于不顾的思维模式。"先发制人"战略的实施，将使《联合国宪章》以及美国历届政府所承诺遵守的国际条约，都显得可有可无。美国的"逻辑"是：除了美国，其他国家在任何时刻都必须严格遵守国际法和国际条约；而美国自身却可以在需要它们时，就拿来一用，不需要时就把它们抛在脑后，绝不愿意受到国际法和国际条约的羁绊和约束。从这份《国家安全战略报告》的字里行间中，人们很容易读出这种结论。

　　"先发制人"战略将严重挑战许多现行国际关系中的主导性准则：（1）按国际法的现行规定，双方在交战前应先寻求国际法庭或联合国的调解，交战前要正式宣战。对使用的武器和战争规范，国际法也都有明细规定。"先发制人"的实质，是用高科技武器摧毁敌人的作战能力。为保证效果，其行动必须是闪电式的"偷袭"，根本不可能事先"正式宣战"。这就带来"先发制人"战略是否符合国际法的问题。（2）"先发制人" 战略是以假想敌为攻击对象，即美国只要给自己所仇视的国家贴上"心怀不轨"的标签，就可以以武力置该国于死地。这无异于为美国随意侵犯别国主权，颠覆别国政府开了一张通行证，显然不可能得到国际社会大多数国家的认可。（3）假如各国都按"先发制人"战略行事，国际社会就将无章可循，无法可依，现行国际秩序就会不复存在。

　　"先发制人"战略的危险还在于，美国依仗其独步天下的军事实力，如果在今后随心所欲地对敌人发动先发制人的军事打击，"可能会迫使一些敌对国千方百计地尽快获取大规模杀伤性武器，因为只有拥有这些武器，才可能对美国产生威慑作用。[17]"这是一种极有可能出现的安全困境。另外，一旦美国认为它可以采取"先发制人"战略，"它就无法制止其他国家效仿它的做法。[18]"这就意味着国际稳定的丧失，如果这种局面成为现实，美国也必定会深受其害。

　　作为全世界唯一超强和最有能力维护国际秩序的美国，要用各种手段维护和捍卫自身的安全与利益是无可厚非的，但不应该过于自恃和自傲。可以看出，"先发制人"战略在本质上是一种霸权主义和单边主义的做法，美国是在借助该战略巩固其在全球的霸权地位。

　　布什政府在目前出台该《报告》，有其深刻的国内背景。首先，冷战结束以来，美国国内新保守主义派的力量不断发展壮大。新保守主义派的主要政策主张是：在国内，强烈要求增加国防预算，部署国家导弹防御系统（NMD），实现所谓的"绝对安全"；在外交政策上，强调以美国的军事力量实现其称霸世界的目标，要求美国"充当世界警察"，以赤裸裸的军事干涉推进美国的国家利益，而不顾及其他国家的利益和反应。布什政府上台后，新保守主义派在政府中得势，其国家安全战略被"鹰派人物"，如副总统切尼、国防部长拉姆斯菲尔德、国防部副部长沃尔福威茨所把持。鹰派人物认为，美国凭借其独步天下的军事力量，可以为所欲为。许多国家反对美国行动的声浪确实很高，但是，"在很大程度上，它们仅仅是口头上说说而已，不会采取什么实际行动；""真正的（制衡美国的）均势行动要付出高昂的经济和政治代价，无论是俄罗斯、中国，还是其他任何大国，都不愿承受这些代价"[19]。以"冷战思维"来思考问题、过于倚重于美国的军事力量的鹰派人物所主导的美国政府，自然会出台这样一个要求"先发制人"的报告。

　　其次，美国与全球其他国家在军事能力上的差距，"正在迅速拉大"[20]，这为美国在《报告》中追求独霸全球的目标，提供了坚实的物质基础。美军建立在收集和处理信息方面的进步的基础之上的各类技术，在10多年来被持续不断地应用于美军建设，目前正开始以"变革"美国军事行动的方式来影响美军的体制和指导原则，这当然会加速美军内部发生变化的程度。美国国防开支的规模，在"9·11"之前已经达到3400亿美元，在2003财年跃升为3930亿美元。美国把其国防预算的1/3用于研究、开发和购买武器，这使得美军装备了全球最先进的武器和设备。这些武器使美军能够以较少的风险、从较远的距离对敌人进行精确打击。

　　美军的高科技武器不断进步的一些实例是："美军的各类武器，如夜视测距仪、全天候精确制导装备、无人机等，都居于世界一流水平"[21]；在海湾战争期间，美军对同一个目标每天进行约3000次轰炸，才能实现预定结果；而在阿富汗战争中，每天对同一个目标只需进行200次轰炸，就能实现预定结果。根据指挥阿富汗战争的美军司令汤米·弗兰克斯提供的数据，在海湾战争期间，美军需要10架飞机来轰炸同一个目标；而在阿富汗战争中，一架飞机每次出击都能够轰炸两个目标[22]。诚然，现代战争并非纯粹以武器装备来决定胜负，但是，美军武器装备性能和打击能力的提升，的确使美军的优势地位得到进一步的凸现。今年8月份出台的《2002年度国防报告》，计划用687.1亿美元采购先进武器[23]，继续提升与更新美军的军事装备。

　　最后，该《报告》的出台，也是美国内的军工"铁三角"极力推动的结果。美国内的军工"铁三角"极力渲染美国所面临的安全威胁的严重性，借此鼓动布什政府增加国防预算，使它们从中大发军火财。军工"铁三角"是指以国防部为代表的联邦政府部门（包括国家航空航天局以及与核武器相关的能源部）、参众两院军事委员会和拨款委员会中的国防事务小组委员会为主的国会部门，以及国防工业实体（包括与武器生产有关的军工企业、实验室、研究部门、工会、商会等）。这个军工"铁三角"对美国全球安全战略的影响流程是：军工企业通过向国会议员、总统候选人提供政治捐款，使国会通过增加国防采购和研发的款项的立法，接受巨额捐助的国会议员和当选总统（布什就是在军工企业的支持下上台的）一般会满足军工企业的要求。军工企业还会授意研究部门出台"美国必须增加国防开支"之类的研究报告，同时组织工会、商会对国会和总统进行游说工作。军工"铁三角"在布什政府任内空前得势，布什政府在《报告》中过分强调维持美军的绝对优势的重要性，并在目前致力于发动对伊拉克的战争，在很大程度上就是为军工"铁三角"追求其私利服务的。

　　诚然，美国目前在军事领域确实独步天下。美国2003财年的国防预算高达3930亿美元，占全球军费总支出的36.3%[24]，超过了位于其后的15-20个最大的国防支出国的军费总和[25]。美国拥有"占绝对优势的核力量，全球主宰性的空军，唯一的、真正的远洋海军，以及在全球投放打击力量的独一无二的能力"；"由于其他国家与美国在军事研发（Military R&D）支出上的巨大差距――美国三倍于仅次于它的六大军事强国的军事研发支出的总和，美国已经使别国无力在军事上赶上它[26]"。美军在欧、亚、非、中东、拉美等几乎世界各个地区都有驻军，在全球有大约3000个大小不等的军事基地。

　　另外，为实现《报告》所列出的目标，布什政府已经进行了下述准备工作：①一直拒绝批准《全面禁止核试验条约》，并声称要恢复小型核武器的试验；②2001年9月出台《四年防务评估报告》，明确规定美国不仅要打赢两场同时发生的大规模地区性战争，而且要保证击败"任何威胁"；③今年1月份出台《核态势评估报告》，明确将中、俄、朝等七国列为核攻击对象不再承诺"不对无核国家首先使用核武器[27]",而决定对敢于对美发起攻击的无核国家实施核报复；④6月6日，布什宣布将成立国土安全部，其雇员达17万，第一年预算为近375亿美元[28]。⑤美国国防部还宣布将在今年10月份组建负责本土安全的北方司令部，以及将原来的战略司令部和航天司令部合二为一，"负责预警和导弹防御"[29]；⑥6月13日，正式退出《反导条约》，并在阿拉斯加州动工兴建陆基反导发射井[30]。美国对伊拉克发动"先发制人"的军事打击，也可能会取得胜利。

　　但是,"单独的军事力量不能，而且永远不能解决在美国力量在'美国世纪'所面临的诸多挑战"[31]，如在大规模杀伤性武器（WMD）的扩散上，根据美国卡内基国际和平基金会的统计，全球目前已有15个国家[32]拥有或正在研发WMD；根据美国中央情报局的评估，在未来15年里，拥有WMD的国家将达到20个以上，WMD的扩散已呈现难以遏制的趋势[33]。美国2001年的《四年防务评估报告》总结说，"全球化时代扩散的不可避免性，使人们更容易获得先进的常规武器和WMD及其投送手段。"如果美国不与相关的国家合作，不依靠多边反扩散条约，仅仅凭借"先发制人"战略的实施，美国根本无力阻止WMD的扩散。

　　美军前参谋长联席会议主席谢尔顿指出，"美国军队是一个使人恐惧的锤子。但是，并非所有的难题都是一个钉子。[34]"布什政府的国务院政策规划办公室主任理查德·哈斯也认为，美国的任何统治全球的企图"都不会得到国内的支持，反而会招致国际的反对，而这将使霸权的代价太大，而收益太小。[35]"美国必须对"先发制人"战略进行检讨和重新界定，借助国际合作与多边主义来实现本国的国家安全，"先发制人"和单边主义只会给美国带来更多的不安全。

注释：

[①] The National Security Strategy of The United States of America, September 2002.该《报告》共35页，全文见：www.whitehouse.gov/nsc.
[②] Introduction in The National Security Strategy,p.1.
[③] Ibid, p.1.
[④] Ibid, p.2.
[⑤] The National Security Strategy, p.1.
[⑥] The National Security Strategy, p.1.
[⑦] The National Security Strategy, p.21.
[⑧] The National Security Strategy, p.21.
[⑨] The National Security Strategy, p.15.
[⑩] The National Security Strategy, pp 26-27.
[11] 美国《新世纪国家安全战略报告》，转引自阎学通：《美国霸权与中国安全》，天津人民出版社，2000年版，第276-277页。
[12] The National Security Strategy, pp 27-28.
[13] 〔美〕孔多丽萨·赖斯：促进美国国家利益，美国《外交》杂志，2000年1-2月号。
[14] 谭中：剖析布什政府"先发制人"的全球战略，载[香港]《镜报》月刊，2002年8月号，第50页。
[15] Survey: American's World Role, Economist, June 29,2002, p.7.
[16] The New York Times, September 21, 2002.
[17] G. John Ikenberry, "America's Imperial Ambition", Foreign Affairs, September-October, 2002.
[18] G. John Ikenberry, "America's Imperial Ambition", Foreign Affairs, September-October, 2002.
[19] Stephen G. Brooks, William C. Wohlforth, "American Primacy in Perspective," Foreign Affairs, July-August,2002, p.27.
[20] Kori Schake, Klaus Becher ,"How America Should Lead", Policy Review, August-September,2002, p.35.
[21] "How America Should Lead", p.35.
[22] "How America Should Lead", p.36.
[23] Annual Report to the President and Congress(2002), p.142.
[24] Survey: American's World Role, Economist, June 29,2002, p.1.
[25] Survey: American's World Role, Economist, June 29,2002, p.1.
[26] Stephen G. Brooks, William C. Wohlforth, "American Primacy in Perspective," Foreign Affairs, July-August,2002, p22.
[27] An Interview with John R. Bolton, Arms Control Today, March 2002, P.3.
[28] New York Times, June 7, 2002.
[29] Washington Post, June 27,2002.
[30] 《人民日报》，2002年6月15日。
[31] "How America Should Lead", p.42.
[32] 这15个国家是：美、俄、中、英、法、印度、巴基斯坦、以色列、埃及、伊拉克、伊朗、北朝鲜、叙利亚、利比亚和苏丹。
[33] 中国现代国际关系研究所编：《全球战略大格局》，北京，时事出版社，2000年版，第350-351页。
[34] "How America Should Lead" , p.42.
[35] R.W. Apple Jr., "As the American Century Extends Its Run," New York Times, January 1,2000.